INSTITUTIILE COMUNITARE
Tratatul de la Paris (1951) a prevazut, pentru CECO, o arhitectura institutionala constand din:
un Consiliu reprezentand guvernele statelor membre
o Inalta Autoritate reprezentand "interesul comun"
o Adunare reprezentand "popoarele"
o Curte de Justitie supranationala care sa asigure suprematia legii
Comunitatile (CEE si EURATOM) infiintate ulterior au primit aceeasi arhitectura institutionala (cu diferente de denumiri: "Comisie" in loc de "Inalta Autoritate"; "Parlament" in loc de "Adunare"), care a fost ulterior consolidata prin Tratatul de Fuziune din 1965.
In anii '70, acestei structuri i-au fost adaugate noi elemente: Curtea de Conturi; si Consiliul European.
Structura institutionala a UE, ca si raporturile statornicite intre institutii, permit conturarea analogiei cu o entitate federala, in cadrul careia:
Comisia ar avea rolul unui Executiv colegial (similar celui elvetian, bunaoara)
Consiliul ar fi echivalentul camerei superioare a legislativului dintr-un stat federal (similar Bundesrat-ului german sau Senatului american)
Parlamentul ar corespunde camerei legislative inferioare
Curtea de Justitie ar fi echivalentul unei Curti Supreme
Aceasta analogie, desi sugestiva si utila din punct de vedere didactic, nu trebuie luata à la lettre:
pe de-o parte, grila de lectura institutionala a unei constructii federale nu se suprapune perfect pe contururile constructiei speciale care este UE
pe de alta parte, functiile indeplinite de institutiile comunitare cele mai importante (Comisia si Consiliul) au o complexitate mai mare, amalgamand prerogative tipice ale Executivului cu cele ale Legislativului
("Comisia Comunitatilor Europene")
In viziunea lui Jean Monnet, "inalta" autoritate supranationala trebuia sa furnizeze principalul impuls pe calea integrarii europene, fiind totodata "constiinta supranationala" a acestei intreprinderi. Aceste aspiratii sunt reflectate de principalele functii exercitate de Comisie:
Initiativa legislativa
Comisia are, formal, un drept exclusiv de a initia legislatie cu privire la intrega problematica acoperita de "pilonul comunitar". Nici o propunere legislativa nu poate sa fie concretizata daca Comisia nu decide sa si-o insuseasca si sa o introduca in procesul legislativ. Aceasta prerogativa confera o mare influenta Comisiei si ii da posibilitatea sa contribuie esential la stabilirea agendei UE.
In practica, insa, Comisia exercita aceasta functie si altfel decat din proprie initiativa:
dand curs unor solicitari exprese care emana de la alte institutii comunitare (Consiliul European, in primul rand, dar si, tot maifrecvent, Parlamentul European): 20-25% din cazuri
pentru a pune in aplicare angajamente asumate prin acorduri internationale: 30% din cazuri
pentru amendarea legislatiei existente: 20% din cazuri
pentru a aplica dispozitii ale Tratatelor (legislatia primara) sau ale altor acte normative (legislatia secundara): 10-15% din cazuri
O alta importanta limita a dreptului de initiativa legislativa al Comisiei decurge din aceea ca, odata initiat un act, Comisia nu mai are autoritate asupra continutului sau, care poate fi modificat de "organele legislative2 intr-un sens nedorit de Comisie. De aceea, in Cartea sa Alba asupra "Guvernantei Europene" din iulie 2001, Comisia a propus sa i se dea dreptul sa retraga un proiect legislativ care primeste amendamente incompatibile cu scopul avut in vedere de initiator.
Depozitar al "interesului comun"
Comisia este cel mai bine plasata pentru a identifica si proteja acest interes din doua motive:
impartialitatea sa
competenta sa, la care contribuie expertiza detinuta in problemele respective si informatiile avute de la actorii interesati (din toate tarile membre)
In mod traditional, statele membre mai mici au vazut in Comisie un aparator al intereselor lor si au sustinut ideea unei comisii puternice. In cadrul reformelor institutionale, ele au fost dispuse sa cedeze din puterea lor de vot in cadrul Consiliului in schimbul pastrarii dreptului de a desemna cate un cetatean propriu ca membru al Comisiei.
Organism de administrare a politicilor publice
Aceasta functie revine in principal palierului birocratic al Comisiei (asa-numitele "servicii ale Comisiei", in care lucreaza circa 15000 de persoane), care trebuie distins de "Colegiu" (din care fac parte membrii Comisiei).
Cu trecerea timpului, raportul dintre functia de formulare a politicilor si cea de punere in aplicare s-a modificat in favoarea celei din urma, care necesita actualmente aproximativ 60% din resursele de personal ale Comisiei, fata de doar 25% in urma cu circa 25 de ani.
Organism de reprezentare in exterior
La ora actuala, aceasta functie este indeplinita doar cu privire la acele domenii in care Comunitatea are competente (exclusive sau partajate), astfel incat titulatura de "ambasador", "ambasada" a UE este nepotrivita si nu corespunde celei oficiale (de "Delegatii ale Comisiei").
Potrivit Tratatului Constitutional, insa, Comisia ar urma sa devina reprezentantul legal al Uniunii fata de statele terte si organizatiile internationale.
La ora actuala, Comisia este constituita din 25 de membri, fiecare fiind propus de un Stat membru. Pana in 2004, statele membre mari desemnau cate doi membri. Potrivit tratatului de la Nisa, acest aranjament urmeaza sa fie revizuit, "odata ce Uniunea are 27 de State membre", pentru ca numarul membrilor Comisiei sa devina mai mic decat al statelor membre. Tratatul Constitutional prevede ca, incepand din 2014, numarul "comisarilor" sa reprezinte 2/3 din cel al Statelor Membre, desemnarea urmand a se face potrivit unui principiu de rotatie "egalitar".
Este un organism colegial, in care deciziile sunt sustinute solidar de toti membrii, chiar daca ele pot fi luate prin vot (cu majoritate simpla). Cazurile in care se recurge la vot, ca si rezultatul acestor voturi, nu sunt dezvaluite public. Diferitele Comisii au recurs la acest procedeu mai mult sau mai putin frecvent (Comisia Santer a apelat la procedura votului mai des decat Comisiile Delors si Prodi).
Membrii Comisiei au, prin Tratat, obligatia de a nu cere si a nu primi instructiuni de la autoritatile din statul lor de origine. Caracterul colegial al deciziilor in cadrul Comisiei este susceptibil de a intari aceasta independenta si a minimiza presiunile asupra membrilor Comisiei.
In prezent, mandatul membrilor Comisiei este de 5 ani, identic cu cel al Parlamentului European. Pana la Tratatul de la Maastricht, mandatul era de 4 ani, dar cu acel prilej s-a luat decizia sincronizarii cu Parlamentul.
Pana la Tratatul de la Maastricht, desemnarea membrilor Comisiei era de resortul exclusiv al Consiliului, care trebuia sa ajunga la un acord comun in aceasta pri 838g66i vinta.
Incepand cu Maastricht, toate tratatele au adus amendamente procedurii de desemnare, toate mergand in directia conferirii de puteri sporite Parlamentului si Presedintelui Comisiei.
Parlamentul este "consultat" cu privire la desemnarea Presedintelui si trebuie sa dea votul de investitura intregului Colegiu
Ceilalti membri ai Comisiei sunt desemnati de Statele Membre, dar Presedintele desemnat trebuie consultat in privinta lor
Parlamentul primeste dreptul sa voteze cu privire la acceptarea Presedintelui desemnat de Consiliu
Presedintele Comisiei primeste dreptul de a da celorlalti membri ai Comisiei "orientarea politica", iar o Declaratie anexata Tratatului prevede ca el trebuie sa se bucure de o larga libertate de decizie in privinta alocarii sarcinilor in cadrul Colegiului
Consiliul nu mai trebuie sa ajunga la un "acord comun" pentru desemnarea Presedintelui Comisiei si a celorlalti membri ai Colegiului, fiind posibila desemnarea prin vot cu majoritate calificata
Declaratia-anexa de la Amsterdam a fost introdusa in corpul Tratatului
Numirile celorlalti membri ai Comisiei nu mai necesita doar "consultarea" presedintelui desemnat, ci "acordul" acestuia
Presedintele primeste si dreptul de a remania portofoliile individuale ale membrilor Comisiei in timpul mandatului, ca si pe acela de a le cere demisia.
Parlamentul European are dreptul de cenzura Comisia doar in bloc, printr-un prin vot de neincredere, care determina demiterea intregului Colegiu. Pana acum, acest eveniment nu s-a produs, dar in 1999 Comisia Santer a demisionat din proprie initiativa.
Individual, membrii Comisiei pot fi demisi ("retrasi obligatoriu") de Curtea de Justitie.
("Consiliul Uniunii Europene")
Potrivit Tratatului CE, Consiliul asigura coordonarea politicilor economice generale ale Statelor Membre si "dispune de o putere de decizie".
Consiliul este constituit din reprezentantii la nivel de ministri ai Statelor Membre si se reuneste in sesiuni inchise publicului, cu participarea membrului Comisiei care are responsabilitati in problematica abordata. Potrivit Tratatului Constitutional, acele parti ale reuniunilor de Consiliu care sunt dedicate adoptarii de acte legislative ar urma sa se deschida participarii publicului.
Din punct de vedere legal, exista un singur Consiliu. In practica, insa, el se reuneste in 9 "formatii" diferite (numar redus recent, anterior era de 15-20), in functie de problematica abordata. Unicitatea legala a Consiliului face insa ca decizii asupra unor probleme care nu figureaza in portofoliul ministrilor reuniti intr-un anumit format sa fie sanctionate legal de acestia.
Nu toate "formatiile" Consiliului au aceeasi "greutate". Din punct de vedere formal, cea mai importanta este formatia cu participarea ministrilor de externe, reuniti sub denumirea de "Consiliu Afaceri Generale si Relatii Externe", care are responsabilitatea de a coordona activitatea Consiliului in ansamblul sau. In practica, insa, aceasta responsabilitate este tot mai putin indeplinita:
a) deoarece Consiliul European s-a implicat masiv in stabilirea agendei, ceea ce reduce CAGRE la rolul de executant
b) pentru ca volumul problematicii "generale" abordate este tot mai mare, in acelasi timp in care problemele PESC, de care sunt direct responsabili ministrii de externe, devin si ele tot mai numeroase
Tratatul Constitutional prevede scindarea intr-un Consiliu Afaceri Generale distinct de cel dedicat Relatiilor Externe. In literatura de specialitate se vehiculeaza tot mai mult si ideea ca statele membre sa fire reprezentate in Consiliul Afaceri Generale de ministri cu rang de viceprim-ministru, eventual rezidand la Bruxelles.
Alte "formatiuni" importante ale Consiliului sunt cele ale ministrilor economiei/ finantelor (Ecofin) si, respectiv, agriculturii. Toate cele trei formatiuni susmentionate se reunesc, de regula, lunar. Celelalte au o frecventa a intalnirilor mai mica, de circa 2-4 ori pe an:
justitie, afaceri interne
ocupare, politica sociala, sanatate, afaceri ale consumatorilor
competitivitate
transport, telecomunicatii, energie
agricultura si pescuit
mediu
educatie, tineret, cultura
Problematica aflata pe agenda fiecarui Consiliu fiind foarte vasta, ea trebuie pregatita din timp, astfel incat dezbaterile sa priveasca doar acele (putine) puncte de divergenta ramase. Aceasta pregatire reclama sprijinul unor organisme auxiliare ale Consiliului, si anume:
Secretariatul Consiliului, un organism neutru constituit din functionari internationali, care ofera sprijinul tehnic, logistic si administrativ. Odata cu dezvoltarea "pilonului doi", Secretariatul a primit responsabilitati speciale, iar Secretarul General a devenit si "Inaltul Reprezentant" al UE pentru PESC (functie creata in 1999 si ocupata de Javier Solana), facand necesara infiintarea unei pozitii de Secretar General Adjunct, insarcinat cu supervizarea activitatilor curente.
Comitetul Reprezentatilor Permanenti (COREPER), constituit din reprezentantii statelor membre pe langa institutiile comunitate. La acest nivel are loc cea mai mare parte a negocierilor care preced realizarea acordurilor asupra punctelor de pe agenda diverselor reuniuni ale Consiliului
diverse grupuri de lucru, constituite din functionari publici din statele membre, care se ocupa de probleme care necesita un grad mai mare de expertiza tehnica
Un rol important il joaca Presedintia Consiliului, care este detinuta, prin rotatie, pentru perioade de cate 6 luni, de catre fiecare stat membru. Aceasta are posibilitatea de a decide asupra prioritatilor in programul de lucru al Consiliului si are de jucat un rol important in facilitarea consensului asupra documentelor supuse dezbaterii. O buna presedintie trebuie sa puna la dispozitie resurse corespunzatoare cantitativ si calitativ (o cerinta tot mai greu de indeplinit de catre statele mici, al caror numar a crescut) si sa fie impartiala, in sensul de a nu abuza de pozitia avuta pentru a-si promova propriile interese (este ceea ce a facut Franta in semestrul II 2000, atragandu-si numeroase critici).
Intelegerea realizata la Nisa a intarit puterea de vot a statelor mari, dar a facut matematic mai putin probabila intrunirea majoritatii calificate (doar 2.1% din toate combinatiile posibile de tari).
Tratatul Constitutional prevede o simplificare a cerintelor majoritatii calificate, in sensul realizarii doar a Unei "duble majoritati": 55% din numarul statelor membre, reprezentand 65% din populatia Uniunii.
b) intre statele membre intervin numeroase intelegeri privind utilizarea puterii de vot si "negocierea" acesteia; nu exista insa un tipar conturat al aliantelor, ci ele se configureaza si se reconfigureaza in functie de interesele concrete legate de fiecare decizie (si, eventual, de tranzactiile inter-probleme sau inter-temporale facute intre diversi membri)
c) interactiunile repetate in cadrul proceselor colective de luare a deciziilor conduc la dezvoltarea unei culturi comune si a unor solidaritati intre omologii din statele membre care transcend fidelitatile fata de anumite familii politice
d) caracterul confidential al dezbaterilor poate fi utilizat de diferitele guverne pentru a promova pozitii care nu corespund preferintelor majoritare ale clasei politice din propria tara
CONSILIUL EUROPEAN
Este o institutie speciala, neprevazuta initial de Tratatele constitutive si care nici la ora actuala nu este mentiona in enumerarea institutiilor comunitare continuta de Art.7 TCE.
Pe de alta parte, definitia data Consiliului - de formatiune constituita din reprezentanti la nivel ministerial, abilitati sa angajeze guvernele statelor membre - este satisfacuta de Consiliul European, care poate astfel sa ia decizii rezervate prin Tratat Consiliului. In unele cazuri, Tratatul insusi cere ca decizia sa se ia de catre Consiliu in componenta la nivel inalt (sefi de stat/ guvern): deciziile privind indeplinirea criteriilor de intrare in UEM (adoptarea monedei unice).
Reprezinta o reuniune a sefilor de stat si/sau de guvern, care a capatat acest nume in decembrie 1974, la Paris. Nu este supusa regulilor de procedura ale Consiliului si nici nu are o componenta identica: presedintele Comisiei este membru de jure al Consiliului European.
A fost inclus in Tratatul CE prin Actul Unic European, dar functiile sale au ramas sub-specificate in ciuda unor (modeste) precizari ulterioare. Potrivit Articolului 4 TUE, Consiliul European da Uniunii "impulsul necesar pentru dezvoltarea sa si ii defineste liniile directoare politice generale". Singura mentiune explicita a unei functii indeplinite de Consiliul European care se regaseste in tratate este cea referitoare la faptul ca acesta este nivelul la care se poate lua (prin vot unanim) decizia de sanctionare a unui State Membru care incalca principiile democratiei, libertatii, drepturile omului etc.
S-a incetatenit practica reuniunilor trimestriale ale Consiliilor Europene, la mijlocul si sfarsitul fiecarei presedintii. Uneori, reuniunea de la mijlocul mandatului este una tematica (e.g., Tampere octombrie 1999 pentru justitie si afaceri interne; Lisabona martie 2000 si Stockholm martie 2001 pentru politica economica si sociala etc). La capatul fiecarui Consiliu European, sunt date publicitatii "Concluziile Presedintiei" care, in ciuda numelui, reflecta termenii agreati de toate statele membre. Desi aceste concluzii nu au putere legala obligatorie, ele sunt instrumente de "soft law", luate in considerare si respectate de institutiile comunitare.
Consiliile Europene sunt foruri de luare a deciziilor care au luat fiinta pe fundalul:
a) dificultatilor procesului "clasic", rezultate de pe urma Compromisului de la Luxemburg
b) opozitiei Frantei de a lasa orice organism comunitar sa ia parte la dezbaterea unor subiecte tinand de domenii neaflate sub competenta Comunitatii (politica externa, in particular)
c) dificultatii in crestere a Consiliului Afaceri Generale de a isi exercita eficient functia de coordonare a activitatii Consiliului
Particularitatile Consiliului European (nivel de reprezentare, frecventa a intalnirilor, procedurile ad hoc) il fac mai potrivit pentru rolul de orientare generala si antamare de noi proiecte pentru Uniune exemple: cooperarea in domeniul luptei contra terorismului si crimei organizate, decisa de Consiliul de la Roma, decembrie 1975; constituirea UEM, initiata prin infiintarea unui grup de lucru de Consiliul de la Hanovra, iunie 1988; crearea "celei mai competitive economii bazae pe cunoastere din lume", decisa de Consiliul de la Lisabona, martie 2000 decat pentru cel de adjudecare in ultima instanta a unor probleme sensibile cu privire la care nu a fost posibila realizarea unui acord la niveluri mai joase de decizie. In practica insa, ultimul rol este tot mai pregnant, cu consecinte negative:
a) legiferarea de o maniera necoordonata si riscanta (practica negocierilor de texte in ultimul moment duce la contradictii intre prevederile agreate, care necesita apoi negocieri la niveluri mai joase: e.g., detaliile procedurii majoritatii calificate potrivit Tratatului de la Nisa)
b) slabirea pozitiei statelor mai mici, care nu se mai pot baza in aceeasi masura pe protectia oferita de prevederi legale explicite si reguli de procedura stricte
c) caracterul ireversibil al erorilor tactice, care nu mai pot fi corectate la niveluri superioare de decizie (deoarece nu mai exista)
Tratatul Constitutional nu aduce noutati in ceea ce priveste functionarea acestui organism, dar prevede instituirea functiei distincte de Presedinte al Consiliului European, exercitata pe parcursul unui mandat de 2.5 ani (reinnoibil) de o personalitate aleasa.
- uniformizarea sistemului de vot in toate tarile membre, in sensul aplicarii principiului reprezentarii proportionale (cu incepere din 1999, toate alegerile pentru Parlamentul European au respectat aceasta cerinta)
b) de la un rol limitat si mai mult decorativ in procesul de luare a deciziilor (prin procedura de consultare), s-a trecut:
- intr-o prima faza (SEA), la posibilitatea de a introduce amendamente actelor legislative, care nu puteau fi respinse decat fie prin votul unanim al Consiliului, fie implicit, prin retragerea actului respectiv din procesul de legiferare (procedura de cooperare)
- intr-o a doua faza (Maastricht), la o pozitie egala cu cea a Consiliului in procesul de legiferare (procedura de codecizie)
In paralel, numarul domeniilor in care Parlamentul isi poate exercita prerogativele de legiferare a crescut in permanenta.
Parlamentul este ales pentru legislaturi de cinci ani si este condus de un Presedinte ales pentru un mandat de 2.5 ani. Multa vreme, a existat un acord intre cele doua grupuri parlamentare principale (PPE si PSE) pentru a isi imparti exercitarea acestei functii. Incepand cu legislatura trecuta, acest aranjament nu a mai fost continuat, fapt interpretat indeobste ca un semn al evolutiei catre trasaturi mai similare parlamentelor nationale, unde clivajele pe considerente de apartenenta la familii politice diferite sunt de esenta, pe cand in Parlamentul European au fost multa vreme estompate de o atitudine de cultivare a consensului, mai ales in problema extinderii prerogativelor si influentei Parlamentului European.
Parlamentul European exercita urmatoarele functii principale:
1. Legiferare
Parlamentul are rolul sau bine stabilit in adoptarea actelor legislative comunitare. Se estimeaza ca, in prezent, este implicat in adoptarea a circa 95% din deciziile de natura legislativa. Foarte putine domenii au ramas in afara sferei de competenta legislativa a Parlamentului (in principal, cele mai vechi domenii de competenta comunitara: politica comerciala, politica de concurenta).
In majoritatea cazurilor, aceasta functie se exercita prin procedura codeciziei, dar au mai ramas domenii unde functioneaza cooperarea (e.g., UEM) sau consultarea (e.g., aprobarea acordurilor de comert si cooperare economica incheiate de Comunitate).
2. Initiativa legislativa
Desi aceasta prerogativa este considerata un monopol al Comisiei, Parlamentul a capatat anumite puteri in acest sens, gratie prevederilor, introduse prin Tratatul de la Maastricht, potrivit carora Parlamentul poate invita Comisia sa propuna orice act considerat necesar pentru punerea in aplicare a Tratatelor.
3. Prerogative in materie bugetara
Sunt puteri primite prin revizuiri ale Tratatului CEE in 1970 si 1975, care ii dau dreptul Parlamentului sa:
respinga bugetul comunitar,
sa opereze anumite modificari in buget in cadrul unor limite predeterminate,
ca si prerogativa de a acorda Comisiei descarcarea, pe baza unui raport favorabil al Curtii de Conturi.
In trecutul mai indepartat, Parlamentul a utilizat aceste puteri destul de frecvent, votand impotriva adoptarii bugetului in 1979 si 1984 si neacordand descarcarea in 1984 (Comisia se afla insa in ultimele luni ale mandatului sau, astfel incat acest refuz nu a determinat demisia acesteia). Aceasta atitudine se explica si prin faptul ca, in acea perioada, cea mai mare influenta a Parlamentului exista tocmai in domeniul bugetar, de unde dorinta sa de a folosi acest mijloc pentru a-si intari pozitia in randurile institutiilor comunitare.
4. Prerogative legate de numirea si demiterea Comisiei, ca si de supravegherea activitatii Consiliului
In ceea ce priveste supravegherea activitatii Consiliului, Parlamentul a primit, prin Tratatul de la Nisa, dreptul de a solicita Curtii Europene de Justitie opinia cu privire la dreptul Consiliului de a incheia acorduri continand prevederi care ar "excede competentele interne ale Comunitatii".
Exista doua proceduri de luare a deciziilor in Parlamentul European:
majoritati simple ale membrilor prezenti pentru amendamente aduse in cadrul procedurii de consultare sau in cadrul primei lecturi (daca se utilizeaza procedura codeciziei), ca si pentru diverse rezolutii
majoritati absolute (in raport cu numarul total de euro-parlamentari), pentru aprobarea bugetului, a pozitiei comune a Consiliului in cadrul celei de-a doua lecturi (daca se utilizeaza procedura codeciziei) sau pentru acceptarea primirii de noi State Membre, respectiv pentru aprobarea tratatelor internationale care cer aceasta procedura (cazul acordurilor de asociere)
Activitatea Parlamentului European are o serie de neajunsuri care decurg din constrangeri de ordin logistic si procedural
a) Parlamentul European are in prezent 732 de membri si va ajunge la 785 dupa aderarea Romanei si Bulgariei, ceea ce reprezinta un numar mult prea mare pentru a permite o functionare eficienta.
b) Din cauza unor intelegeri "bizantine" intre Statele membre, Parlamentul European are trei sedii (Strasbourg - pentru sesiunile plenare lunare, Bruxelles - pentru activitatea in comitete si pentru sesiuni plenare ocazionale, Luxemburg - pentru sustinerea administrativa), iar activitatea trebuie desfasurata in toate aceste sedii.
c) Comitetele specializate joaca un rol foarte important (numai amendamentele formulate de comitetul competent pot fi luate in considerare la vot), iar presedintia lor este larg diseminata. In plus, raportorii au o foarte mare influenta si libertate de actiune, pe care o folosesc in mod individualist (pentru a-si promova propria imagine, fiind mai putin dispusi sa respecte o anumita conduita decisa in cadrul grupului parlamentar caruia ii apartin).
Desi e considerat a fi instrumentul cel mai important de "democratizare" a mecanismelor decizionale comunitare si de imputernicire a cetatenilor sa participe mai indeaproape la luarea acestor decizii, Parlamentul are o serie de probleme care ridica dubii din perspectiva legitimitatii sale democratice:
contradictia inerenta in primirea unui mandat de legiferare la nivel european de la un mandant (electoratul national) interesat primordial in probleme nationale, si care foloseste prilejul alegerilor europene pentru a da semnale relevante pentru viata politica interna
participarea redusa si in scadere la scrutinurile de desemnare a parlamentarilor europeni: de la un procent cumulat de 63% la primele alegeri directe pentru Parlamentul European, la doar 47.5% in cele mai recente alegeri, cele din 2004.
propensiunea de a vota in sensul maximizarii influentei propriei institutii: sunt numeroase cazurile in care votul Parlamentului a fost folosit in mod deliberat pentru castigarea de puncte in concurenta inter-institutionala cu Comisia si Consiliul
o mai mare loialitate fata de interesele nationale decat fata de familia politica de care apartin parlamentarii europeni, pusa in evidenta de mai multe studii asupra pattern-urilor de vot in Parlament; aceasta situatie nu este compatibila cu ratiunea dihotomiei Parlament - Consiliu, in care ultimul este presupus a promova interesele Statelor Membre, pe cand primul ar fi exponentul intereselor care transcend frontierele nationale.
Toate aceste probleme decurg dintr-o radacina comuna: inexistenta (inca ?) a unui "demos" european, adica a unei populatii cu perceptia puternica a unei identitati comune. Aceasta absenta pune un foarte serios semn de intrebare la adresa justificarii tendintei din ultimii 15 ani de sporire continua a rolului Parlamentului European.
Relatiile Parlamentului cu celelalte institutii comunitare au cunoscut anumite schimbari in timp:
relatia cu Comisia a fost traditional buna, ambele institutii fiind partizane ale extinderii prerogativelor supranationale in detrimentul celor inter-guvernamentale, deci "aliate naturale" in fata statelor membre care se exprima la nivel comunitar prin intermediul Consiliului. De asemenea, Comisia:
acorda din
proprie initiativa Parlamentului anumite prerogative pe care acestea nu le are
potrivit Tratatelor (e.g., Comisia implica Parlamentul in negocierile
comerciale multilaterale - de sub egida
a formulat in cadrul ultimelor Conferinte Interguvernamentale propuneri de extindere a prerogativelor Parlamentului
relatia Parlamentului cu Consiliul a devenit mai constructiva odata cu generalizarea aplicarii procedurii de codecizie, in care cei doi factori institutionali sunt implicati pe picior de egalitate si trebuie sa coopereze pentru a realiza procesul de legiferare
"victima" acestei cooperari imbunatatite este Comisia, care nu mai joaca rolul de intermediar indispensabil Parlamentului pentru a comunica cu Consiliul, asa cum stateau lucrurile atunci cand Consiliul putea ignora fara vreo consecinta grava opinia Parlamentului
("Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene")
Organism infiintat prin Tratate, inca de la infiintarea diferitelor Comunitati. In urma unor amendamente succesive aduse Tratatelor, ea are la momentul actual trei nivele de jurisdictie:
nivelul superior Curtea de Justitie, care solutioneaza cazurile introduse de institutiile comunitare si statele membre, ca si apelurile la deciziile Tribunalului de Prima Instanta
nivelul intermediar: Tribunalul de Prima Instanta, creat prin Actul Unic European, care este competent sa solutioneze toate cazurile initiate de alte entitati interesate
nivelul de baza: "Paneluri judecatoresti", prevazute de Tratatul de la Nisa, care au devenit adevaratele curti de prima instanta si care judeca disputele declansate de persoane private cu privire la domenii specifice ale legislatiei comunitare
CEJ este compusa dintr-un numar de judecatori egal cu numarul statelor membre, desemnati de comun acord de catre aceste state, si numiti pentru un mandat reinnoibil de 6 ani. Tot in cadrul CEJ functioneaza 9 "Avocati Generali", desemnati prin rotatie de statele membre (cu exceptia tarilor mari, care au intotdeauna persoane desemnate ca Avocati generali). Acestia au rolul de a analiza cauza si de a formula o prima opinie asupra ei. Curtea nu este tinuta sa urmeze aceste opinii, dar in majoritatea cazurilor se intampla acest lucru. Activitatea Curtii are un caracter colegial. deliberarile sunt secrete, deciziile se pot lua prin vot (dar detaliile privind rezultatul sau nu sunt publice), iar existenta opiniilor separate nu este dezvaluita public.
Curtea de Justitie are un dublu mandat:
de a interpreta legislatia comunitara
de a asigura punerea ei in aplicare efectiva
Exercitarea acestui mandat nu se poate face insa din proprie initiativa (nu exista posibilitatea "autosesizarii"), astfel incat Curtea este un organ exclusiv reactiv.
Tipurile de cazuri pe care Curtea poate fi chemata sa le solutioneze sunt mentionate in Tratat:
actiuni initiate de Comisie impotriva Statelor Membre care isi incalca obligatiile ("infringement proceedings")
Relativ putine asemenea cazuri, in raport cu numarul procedurilor de incalcare initiate de Comisie, ajung in fata Curtii, deoarece multe din ele se rezolva prin consultari. Solutiile date in cazurile care ajung sa fie adjudecate formal aveau neajunsul ca puteau fi ignorate cu impunitate de statele membre (dar trebuie avute in vedere si costurile in termeni de reputatie ale refuzului de a aplica o decizie a Curtii). Pentru a corecta aceasta problema, Tratatul de la Maastricht a introdus posibilitatea Comisiei de a se adresa Curtii in caz de neaplicare a hotararii acesteia si posibilitatea impunerii de amenzi statului recalcitrant. Primul episod de mare vizibilitate: decizia din iulie 2000 de a impune Greciei o amenda de 20000 EUR pe zi de intarziere pana la inchiderea unui spatiu neadecvat de depozitare a deseurilor din Creta.
Mai trebuie mentionat si faptul ca multe cazuri de incalcare a obligatiilor Statelor Membre ajung in fata CEJ, indirect, pe calea cererilor de indrumare din partea tribunalelor nationale sesizate de parti direct interesate. Acestea prefera adesea acest parcurs celui in care formuleaza plangerea direct Comisiei deoarece, in ciuda faptului ca primul parcurs este mai costisitor, el are dublul avantaj:
de a permite entitatii interesate sa urmareasca direct desfasurarea procedurii si sa intervina in cadrul ei
de a permite obtinerea eventuala de despagubiri
actiuni initiate de un stat membru impotriva unui alt stat membru
actiuni pentru constatarea (si sanctionarea) neaplicarii unei decizii anterioare a Curtii
controlul legalitatii unor acte emise de institutiile comunitare
emiterea de decizii de indrumare la solicitarea tribunalelor nationale
CEJ nu raspunde decat la intrebarea specifica adresata, care se refera la incidenta legislatiei comunitare in speta respectiva. Cazul este in continuare judecat de instanta nationala. Aceste indrumari odata emise, ele devi obligatorii pentru toate cazurile avand aceleasi caracteristici, de unde efectul lor multiplicator.
actiuni referitoare la raspunderea institutiilor comunitare
In anumite situatii, detaliate de Curte in cazul Francovich (1991), este posibila obtinerea de despagubiri de la institutiile comunitare. Pentru aceasta, este insa necesar ca reclamantul sa demonstreze nu doar nelegalitatea (in)actiunii institutiei comunitare, ci si faptul ca ea a fost "suficient de serioasa".
Cea mai importanta contributie a Curtii de Justitie la constructia europeana rezida in principiile fundamentale pe care le-a stabilit pe cale jurisprudentiala:
Þ efectul direct
In cazul van Gend en Loos din 1963, Curtea a statuat ca "Tratatul produce efecte directe si creeaza drepturi individuale pe care tribunalele nationale trebuie sa le protejeze", deoarece legislatia comunitara nu doar impune obligatii persoanelor individuale, ci le confera si drepturi "care devin parte din mostenirea lor legala".
Aplicabilitatea acestui principiu a fost limitata mai multa vreme de faptul ca subiectii de drept nu se puteau prevala de doctrina efectului direct decat in disputele cu autoritati publice, nu si in cele cu alte persoane private. Aceasta problema a fost solutionata partial prin decizia Curtii in cazul Francovich din 1991, in care s-a formulat dreptul unei entitati de drept privat de a da in judecata un stat membru pentru carenta acestuia de a asigura respectarea legislatiei comunitare de catre persoanele aflate sub autoritatea sa.
Þ suprematia legislatiei comunitare asupra celor nationale
Este consecinta logica a primului principiu, a carui aplicabilitate ar fi devenit optionala daca statele membre ar putea legifera in contradictie cu legislatia comunitara. De aceea, la foarte putina vreme dupa cazul mentionat mai sus, in cazul Costa vs Enel din 1964, Curtea a statuat ca statele membre au transmis in mod definitiv anumite drepturi suverane Comunitatii, deci legislatia nationala nu poate prevala asupra celei comunitare fara a pune la indoiala insusi fundamentul juridic al Comunitatii.
Este o institutie infiintata prin Tratatul bugetar din 1975, care introducea noi proceduri bugetare si dadea largi prerogative Parlamentului European in acest domeniu, inclusiv pe a aceea de a da descarcarea de gestiune Comisiei. Statutul sau a fost inaltat prin mentionarea sa explicita ca institutie a Comunitatii prin Tratatul de la Maastricht.
Este compusa din 25 de membri (cate unul din fiecare state membru), numiti pentru mandate reinnoibile de 6 ani de catre Consiliu, prin vot unanim si dupa consultarea Parlamentului European. Ei actioneaza ca un organism colegial si iau decizii cu majoritatea simpla a membrilor.
Desi, in practica, sunt desemnati de statele membre, membrii Curtii de Conturi trebuie sa fie absolut independenti in activitatea lor. In acest scop:
li se interzice sa solicite sau sa primeasca instructiuni de la guvernele statelor membre sau de la institutiile comunitare
nu pot fi eliberati sau suspendati din functie decat de Curtea de Justitie
In UE functioneaza si institutii cu rol consultativ
Comitetul Economic si Social
Comitetul Regiunilor
In timp, in UE au fost create numeroase agentii specializate, majoritatea in cursul anilor '90, reflectand progresul unei noi filosofii asupra modalitatii optime de reglementare. Spre deosebire de prototipul agentiilor de reglementare inzestrate cu functii de formulare a regulilor, punere in aplicare a lor si, eventual, adjudecare a disputelor, agentiile europene au prerogative mai putin extinse. In mod tipic, ele actioneaza ca vehicule de colectare a informatiilor, stimulare a dezbaterilor si formulare de opinii.
De la modelul tipic de agentii, cele europene au preluat principiul independentei, care le este asigurata prin diferite instrumente:
mentionarea explicita (in unele cazuri) a izolarii de procesele politice
existenta unui personal propriu permanent (nu detasat de statele membre)
autonomie bugetara (in proportii variabile, totusi)
Autoritatea limitata a agentiilor europene se explica prin doua consideratii care se potenteaza reciproc:
pe de-o parte, aplicarea reglementarilor este, in foarte mare masura, o prerogativa nationala (capacitatea administrativa europeana fiind limitata), iar statele membre au fost in general reticente fata de diluarea ei
Comisia, pe de alta parte, s-a opus in general delegarii competentelor sale catre agentii autonome (e.g., propunerea Germaniei de la finele anilor '90 de creare a unui oficiu european anti-carteluri independent)
Cele mai cunoscute si influente agentii comunitare sunt:
Agentia Europeana de Mediu (cu sediul la Copenhaga, infiintata in 1990, activa din 1994)
Agentia Europeana de Evaluare a Produselor Medicinale (cu sediul la Londra, infiintata in 1993, activa din 1995)
Agentia Europeana pentru Siguranta si Sanatate la Locul de Munca (cu sediul la Bilbao, infiintata in 1996, activa din 1996)
In total, exista circa 15 asemenea agentii (numarul nu este cert pentru ca exista divergente cu privire la caracterizarea anumitor entitati drept "agentii").
comitete de experti reunite de Comisie;
grupuri de lucru ale Consiliului; si
comitete compuse din oficiali nationali si functionari ai Comisiei, asa-numitele comitete de "comitologie", care reprezinta structura cea mai influenta si mai bine fomalizata din aceasta intreaga retea.
Comitete de gestiune
Cel mai vechi tip de comitet, utilizat pe scara larga in domeniul aplicarii politicii agricole. Au rolul de a supraveghea activitatea Comisiei, care formuleaza propuneri de masuri. Acestea trebuie aprobate de comitetele respective prin vot. Daca un vot negativ reuneste o majoritate calificata, masura respectiva este inaintata Consiliului, care nu o va mai putea aproba decat cu majoritate calificata. Daca nu exista un vot negativ al comitetului, masura propusa de Comisie se considera aprobata.
Comitete de reglementare
Au fost infiintate mai tarziu (incepand din 1968), initial in domeniile vamal, veterinar si siguranta alimentara. Regulile de decizie sunt mai stringente, in sensul ca masurile propuse de Comisie nu pot fi aplicate decat daca intrunesc o majoritate calificata in comitet. In caz contrar, propunerile trebuie avizate de Consiliu, dar exista o prevedere (asa-numitul filet sau safety net) care permite Comisiei sa puna in aplicare acea masura daca Consiliul nu se pronunta intr-un interval de timp dat. Pe de alta parte, si Consiliul are la dispozitie o procedura (numita contre-filet sau double safety net) care ii permite sa blocheze aplicarea propunerii Comisiei printr-o majoritate simpla
Comitete consultative
Comisia este obligata sa se consulte cu ele, dar nu are nicio obligatie de a da curs recomandarilor primite. Problematica acoperita de aceste comitete este foarte larga si eclectica, mergand
de la aspecte legate de dezvoltarea actiunii UE in anumite domenii (e.g., comitetul la nivel inalt al coordonatorilor nationali pentru piata interna unica; comitetul pentru problematica achizitiilor publice)
la probleme concrete de punere in aplicare. Acest gen de probleme nu sunt intodeauna triviale. Este adevarat ca ajung sa fie dezbatute la acest nivel probleme precum "stabilirea criteriilor pentru acordarea etichetei ecologice a Comunitatii pentru becurile electrice cu un singur capat", dar aspecte esentiale precum nivelul controalelor aplicate pentru prevenirea raspandirii encefalopatiei bovine spongiforme ("boala vacii nebune") sunt decise tot la acest nivel.
In propunerea sa de reglementare a "comitologiei" (1987), Comisia a facut cateva optiuni pe care Satele membre nu i le-au validat in cele din urma. Este vorba, in principal, de abandonarea comitetelor de gestiune si raspandirea cu precadere a comitetelor consultative.
Chiar si atunci cand nu voteaza in mod formal, comitetele iau decizii "in umbra votului", adica in cunostinta de cauza asupra faptului ca orice dezacord mai serios poate fi depasit prin recurgerea la vot. In al doilea rand, stabilitatea acestor structuri face ca, la nivelul participantilor, sa se sudeze relatii de buna colaborare si cunoastere reciproca, ceea ce sporeste sansele de acord si minimizeaza nevoia adjudecarii pe un palier superior de deciziei.
Potrivit unor date statistice prelucrate, intre 1993 si 1998, doar 32 de probleme din circa 3000 examinate in Comitete au ajuns sa fie inaintate Consiliului si in doar o treime din ele au facut obiectul unui vot de respingere in cadrul Consiliului. In 1999, Comisia a coroborat aceasta informatie, aratand ca sub 1% din toate masurile propuse de Comisie ajung sa fie inaintate de comitete Consiliului.
Aprecierile asupra valentelor "comitologiei" sunt impartite
Opiniile favorabile au in vedere:
capacitatea tehnica deosebita, care asigura eficienta rezultatelor, legitimand astfel intreaga procedura
faptul ca se constituie intr-un cadru de stimulare a consensului si, pe aceasta baza, de rezolvare a problemelor
Criticile sunt mai numeroase si centrate pe prerogativele insuficiente ale Parlamentului European. Acesta tinde sa considere comitologia ca pe un vehicul de legiferare sui generis, care il ocoleste. De asemenea, parlamentul obiecteaza fata de gradul diferit de control exercitat de institutiile cu prerogative legislative asupra comitetelor, in sensul ca doar Consiliul are aceasta posibilitate (de control), precum si fata de faptul ca se ofera Comisiei sansa de a se sustrage in parte controlului parlamentar.
Mecanisme ad hoc au fost create pentru a raspunde acestor critici: schimbul de scrisori intre Jacques Delors si presedintele Parlamentului European, Lordul Plumb, privind informarea sistematica a Parlamentului cu problematica aflata pe agenda comitetelor (1988).
Doar unele din modificarile Deciziei privind Comitologia, operate in 1999, merg in sensul avut in vedere de Parlament, dar nu atat de departe pe cat ar fi dorit acesta:
garantarea informarii Parlamentului asupra activitatilor desfasurate de comitete
acordarea unui drept limitat de supraveghere a activitatiii comitetelor (pot fi formulate plangeri daca Comisia isi depaseste limita competentelor sale atunci cand reglementeaza, dar nu poate fi amendat continutul masurilor).
Nemultumirile actuale sunt susceptibile a fi mai bine rezolvate prin amendamentele propuse in proiectul de Tratat Constitutional:
recurgerea la o procedura speciala pentru emiterea de reglementari vizand punerea in aplicare (procedura pentru emiterea de "acte delegate")
punerea PE in situatie de egalitate cu Consiliulul in ceea ce priveste supervizarea activitatilor comitetelor atunci cand problema in dezbatere face obiectul procedurii codeciziei.
Principala critica adusa la adresa sistemului institutional al UE, mai ales in contextul respingerii ratificarii Tratatului Constitutional prin votul direct al cetatenilor din doua state membre, se refera la asa-numitul deficit democratic al sau.
In forma ei cea mai elementara, aceasta critica pleaca de la faptul ca instituirea unui nivel supranational de luare a deciziilor ii indeparteaza pe cetateni de locul unde se iau hotararile importante si le reduce capacitatea de a isi impune preferintele.
Sistemul institutional al UE are insa o serie de alte implicatii importante asupra sistemelor politice nationale, de natura a le afecta negativ performanta din punctul de vedre al satisfacerii standardelor democratice:
implicarea directa in sistemul comunitar de luare a deciziilor a Executivelor nationale, pe cand Legislativele sunt excluse, duce la intarirea pozitiei Executivului in balanta de forte interna
accesul asimetric la informatii relevante, care decurge din prezenta doar a unor politicieni la procesul de luare a deciziilor pe palierul supranational, intareste pozitia acestora pe plan national, atat fata de "amicii" politici (colegi care nu au expunere directa la mecanismul decizional comunitar), cat si fata de adversari (partidele aflate in opozitie)
fortele politice de opozitie pot dobandi o capacitate de influentare a deciziilor aplicabile in propria lor tara pe care increderea redusa (sau chiar lipsa de incredere) acordata de electorat nu ar justifica-o; este cazul promovarii unor initiative pe plan european, cu scopul de a eluda nivelul national de decizie
Pe plan international, disproportia de forte dintre statele membre mari si cele mici a condus la cautarea unor mecanisme de corectare a acestei probleme inerente care ridica ele insele semne de intrebare din punctul de vedere al principiilor democratice, intrucat ofera o putere de vot disproportionat de mare statelor mici (cu precizarea ca cea mai recenta tendinta este de "reechilibrare" a puterii de vot in favoarea statelor mari).
Pe de alta parte, sistemul institutional al UE scoate in evidenta o serie de trasaturi caracteristice care contrazic acuzatia centrata pe existenta unui deficit democratic:
un elaborat sistem de ponderi si contraponderi, bazat pe o separatie a puterilor atat de pronuntata incat poate ajunge uneori sa fie pusa in cauza pentru ineficienta procesului decizional
un dublu mecanism de tragere la raspundere a institutiilor comunitare:
direct, prin Parlamentul European, detinator al unui mandat nemijlocit din partea cetatenilor
indirect, prin oficialitatile nationale alese care fac parte din Consiliu
un nivel de transparenta si de scrutare publica mai avansate decat in cele mai multe dintre statele membre: numeroase reuniuni, cu participare foarte variata; reguli de dezvaluire a documentelor
absenta posibilitatii de a abuza de procesul de legiferare, prin recurgerea la instrumente de legiferare cu caracter exceptional sau prin mimarea dezbaterii intr-un parlament "prietenos"
LUAREA DECIZIILOR
Desi a cunoscut mai multe tentative de perfectionare, procesul luarii deciziilor in UE ramane fragmentat si complicat. Problemele cu care se confrunta sunt numeroase:
- distributii diferite ale competentelor intre institutiile comunitare in functie de diferitele domenii de reglementare (si, uneori, dispute cu privire la domeniile de competenta)
- proceduri diferite de luare a deciziilor in functie de domeniul de reglementare (si, uneori, dispute cu privire la aplicabilitatea anumitei proceduri la o anumita speta), ca si un grad mare de complexitate al unor proceduri
- reguli diferite de vot
DISTRIBUTIA COMPETENTELOR
Fiind un sistem institutional multi-nivel, Uniunea Europeana se confrunta cu problema impartirii competentelor intre institutiile comunitare si statele membre, problema care s-a acutizat cu timpul, in urma asumarii de competente sporite de catre institutiile comunitare.
La ora actuala, Tratatele nu definesc domeniile de competenta exclusiva a Comunitatii si nici pe cele unde aceste competente trebuie impartite cu statele membre.
Tendinta inregistrata permanent in existenta de pana acum a UE a fost de extindere a domeniilor in care institutiile comunitare pot exercita atributii (de reglementare, in primul rand, dar si de punere in aplicare). Mai mult, acest proces a cunoscut o tendinta de accelerare. La origine, doar doua domenii erau indubitabil sub competenta principala a institutiilor comunitare - politica comerciala si cea de concurenta - lor adaugandu-li-se de timpuriu, la inceputul anilor '60, politica agricola. Noi domenii aveau sa intre indubitabil in sfera competentelor comunitare abia in cursul anilor '80, anii '90 marcand o multiplicare a acestor domenii pana in punctul unde nu mai exista, practic, domeniu de politici publice in care dimensiunea comunitara sa fie absenta.
Aceasta extindere a competentelor s-a facut prin mai multe mijloace, amendarea Tratatelor constitutive fiind doar unul dintre ele (si nu necesarmente cel mai important). Mai frecvent utilizate au fost:
adoptarea de legislatie secundara in domenii neaflate formal in competenta Comunitatii, justificata in principal de existenta unor implicatii inevitabile cu functionarea pietei interne unice; in acest scop, s-a recurs pe scara larga la Articolul 94 (ex-Art.100) al Tratatului CE, care prevede posibilitatea legiferarii la nivel comunitar in domeniile "care au o incidenta directa asupra stabilirii sau functionarii pietei comune"
jurisprudenta CEJ, care a formulat o serie de principii susceptibile sa extinda posibilitatile de actiune ale institutiilor comunitare
« caracterul dinamic si evolutiv » : Comunitatea trebuie sa « aiba posibilitatea sa tina seama de noile evolutii si nevoi »
« paralelismul » : in cazurile in care legislatia comunitara a conferit institutiilor comunitare prerogative destinate atingerii unui anumit obiectiv, Comunitatea are autoritatea sa incheie si acordurile internationale necesare pentru realizarea obiectivului respectiv
« competentele externe implicite » : competenta Comunitatii este exclusiva in domeniile in care exista reguli comune interne a caror aplicare ar putea fi afectata negativ de angajamente asumate prin acorduri internationale de catre statele membre
Asumarea de competente la nivel comunitar comporta anumite costuri
pierderea de influenta politica a actorilor nationali
cresterea distantei fata de cetateni, singurii depozitari nemijlociti ai suveranitatii
dificultatea inerenta de a legifera si a pune in aplicare legislatia in conditiile existentei unei mari eterogenitati a subiectilor asupra carora se exercita jurisdictia
Din aceste motive, transferul de competente la nivel comunitar nu este optim in mod automat, ci doar in cazurile in care promite beneficii care sa depaseasca aceste costuri.
In teorie, cea mai frecvent mentionata ratiune pentru reglementarea la un nivel comunitar tine de valorificarea economiilor de scala si posibilitatea internalizarii unor externalitati. In schimb, domeniile in care variatia preferintelor este ridicata trebuie lasate in competenta autoritatilor nationale (si, eventual, chiar sub-nationale).
Trebuie mentionata insa si existenta unor viziuni deosebite, nu foarte larg raspandite si cu un caracter pronuntat ideologic, cu privire la dezirabilitatea asumarii de competente la nivel comunitar tocmai pentru domeniile cele mai apropiate de cetatean precum sanatatea si sportul: demonstrarea "relevantei" UE !
In mod tipic, corespund descrierii domeniilor unde competente comunitara este preferabila:
politica de mediu (exemplu de manual de externalitati care trebuie internalizate)
politica externa si de securitate (unde "masa critica" are o importanta deosebita: nici un stat membru, luat individual, nu poate aspira sa exercite un rol global in materie strategica si militara, astfel incat "investitii" in aceste domenii nu ar fi rentabile; situatia se schimba insa daca pot fi puse in comun resursele tuturor statelor membre)
controlul frontierelor (inexistenta frontierelor intra-comunitare face ca emigratia ilegala produsa din cauza laxitatii unui stat membru sa produca efecte asupra altui stat membru, mai atractiv pentru emigranti, de unde si dezinteresul statului a carui frontiera nu este protejata adecvat)
In sens contrar, domenii precum agricultura si cel social par a fi mai putin susceptibile sa aiba nivelul comunitar drept nivel optim de reglementare.
Examinarea distributiei competentelor in diferitele domenii conduce la concluzia ca anticiparile teoretice de mai sus nu sunt decat partial validate, ceea ce se explica prin existenta altor determinanti importanti, de ordin politic in primul rand.
Trebuie insa mentionat ca, in absenta unor prevederi explicite in tratate, este dificil de facut o clasificare a domeniilor in functie de nivelul de competenta propriu lor. Potrivit acestui criteriu, putem distinge intre:
domenii de competenta exclusiva a Comunitatii: politica comerciala; politica de concurenta; politica vamala; politica monetara in zona euro
Caracteristic acestor domenii este faptul ca, in cadrul lor, actiunea independenta a statelor membre nu mai este posibila: acestea nu mai pot legifera, nu mai pot sa isi asume angajamente internationale distinct de Comunitate etc.
domenii de competenta mixta (impartita): cele mai multe, incluzand, printre altele, politica agricola (pe care multi o considera drept domeniu de competente exclusiva pentru ca principalele sale elemente sunt "comunitarizate"), politica de mediu, politica in domeniul transporturilor, coeziune economica si sociala, protectia consumatorului. Caracteristic acestor domenii este faptul ca, in cadrul lor, statele membre nu pot sa actioneze decat daca Comunitatea nu a actionat deja sau a incetat sa actioneze
domenii unde statele membre sunt competente sa actioneze fara ingradiri: industrie, impozitare, sanatate, cultura, educatie, asigurari sociale.
In aceste domenii, actiunea Comunitatii nu este exclusa, dar ea trebuie sa se limiteze la un rol de sprijin sau de completare (e.g., finantarea de programe culturale).
Un singur domeniu mentionat de Tratatul Constitutional nu poate fi incadrat in nici una din categoriile de mai sus: politica externa si de securitate comuna, cu privire la care exercitarea de catre Comunitate a competentelor sale nu previne exercitarea competentelor nationale.
Proiectul de Tratat Constitutional este primul act care codifica aceasta distributie de competente, eliberand-o de incertitudini si facand-o predictibila. Tratatul mentioneaza ca singura baza de dobandire a unor competente de catre Comunitate este "conferirea" de catre statele membre (metoda explicita, spre deosebire de extinderile "implicite" din trecut), iar modul de conferire il reprezinta votul unanim al statelor membre
Din pacate, problema nu va fi integral rezolvata nici cu aceste prevederi, deoarece vor persista divergente de interpretare cu privire la ce anume face parte dintr-un domeniu sau altul.
Mai trebuie mentionat si ca, desi Declaratia de la Laeken (decembrie 2001) mentiona ca examinarea problemei repartitiei competentelor poate duce si la realocarea unor competente de la nivel comunitar la nivel national, acest lucru nu s-a produs.
SUBSIDIARITATEA
Tendinta de extindere a prerogativelor comunitare a generat si reactii negative, justificate in principal de urmatoarele considerente:
caracterul arbitrar al extinderii "pe nevazute" (prin alte mijloace decat prevederi explicite ale tratatelor)
absenta unor justificari convingatoare pentru adoptarea la nivel comunitar a unor masuri legislative, mai ales atunci cand se refereau la domenii sensibile pe plan intern (E.g., difuzarea creatiilor audiovizuale; etichetarea tigaretelor; limitarea vitezei si portul centurii de siguranta; gazduirea animalelor in gradini zoologice)
incertitudinea si confuzia create cu privire la nivelul adecvat de reglementare
suprasolicitarea resurselor limitate ale institutiilor comunitare odata cu extinderea mandatului lor
In acest context, s-a conturat conceptul de "subsidiaritate", potrivit caruia nivelul de luare a deciziilor trebuie sa fie acela care este cel mai adecvat pentru problema respectiva. Aceasta definitie usor tautologica, ca si utilizarea prea frecventa a termenului a dus la prezentari ultra-simplificatoare, care nu surprind exact elementele sale definitorii:
in primul rand, subsidiaritatea nu este un criteriu de atribuire a competentelor intre institutiile comunitare si statele nationale, ci de disciplinare a modului in care institutiile comunitare fac uz de prerogativele lor in domeniile de competenta mixta
in al doilea rand, desi creeaza o prezumtie puternica in favoarea descentralizarii, aplicarea principiului subsidiaritatii nu presupune necesarmente descentralizarea deciziei, putand teoretic duce chiar in directia opusa (respectiv, catre centralizare)
Principiul a capatat consacrare formala odata cu Tratatul de la Maastricht, care l-a inclus in textul de baza al Tratatului CE (Articolul 5, fost Art.3b) nu in preambul, ceea ce inseamna ca interpretarea sa si punerea sa in aplicare pot fi facute recurgand la Curtea de Justitie: "In domeniile care nu tin de competenta sa exclusiva, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiaritatii, decat daca si in masura in care obiectivele actiunii vizate nu pot fi realizate de o maniera suficienta de catre statele membre si pot deci, ca urmare a dimensiunilor sau a efectelor actiunii vizate, sa fie realizate mai bine la nivel comunitar".
Aplicarea principiului presupune satisfacerea a trei teste:
a) al necesitatii: actiunea doar a statelor membre este insuficienta
b) al eficientei comparative: actiunea Comunitatii da rezultate mai bune
c) al proportionalitatii: actiunea comunitatii nu trebuie sa depaseasca ceea ce este indispensabil pentru a realiza obiectivele vizate
Pentru a mari sansele aplicarii efective a unui concept atat de putin specificat, au mai fost adoptate unele texte. Sub presedintia britanica, direct interesata in aceasta problema, au fost adoptate "liniile directoare de la Edinburgh" (decembrie 1992), care ulterior aveau sa fie incluse ca un Protocol atasat Tratatului de la Amsterdam. Acestea se refera in principal la cerinte de ordin procedural care trebuie satisfacute, in principal de Comisie:
consultari largi inainte de a propune o masura legislativa
justificarea propunerii din punctul de vedere al compatibilitatii sale cu principiul subsidiaritatii
minimizarea poverii financiare si administrative a legislatiei
prezentarea de rapoarte anuale privind aplicarea principiului subsidiaritatii
In ciuda acestor eforturi, aplicarea efectiva a principiului subsidiaritatii este greu de sesizat. In mod particular, Curtea de Justitie a fost reticenta fata de examinarea actelor legislative comunitare din perspectiva compatibilitatii cu cerintele subsidiaritatii, preferand sa manifeste deferenta fata de Comisie si Consiliu in ceea ce priveste aplicarea principiului la cazurile concrete. Carenta mecanismului judiciar nu poate fi compensata de un mecanism politic de verificare, deoarece acesta nu exista deocamdata. Mai mult decat atat, institutiile comunitare (cu exceptia Consiliului) sunt susceptibile sa aiba o preferinta puternica pentru centralizare, deci nu sunt bine plasate pentru a judeca obiectiv aplicabilitatea concreta a principiului subsidiaritatii.
Rapoartele anuale ale Comisiei insista ca aplicarea principiului inregistreaza progrese, sprijinindu-se pe dovezi circumstantiale, cum ar fi aceea ca numarul propunerilor legislative ale Comisiei s-a injumatatit in prezent fata de 1990.
Tratatul Constitutional prevede un mecanism politic de aplicare a principului subsidiaritatii: posibilitatea parlamentelor nationale de a cere Comisiei reexaminarea unei propuneri legislative daca aceasta pare a nu respecta principiul. Daca, in termen de 6 saptamani, o treime dintre parlamentele nationale (sau doar un sfert, in cazul problemelor de justitie si afaceri interne) se opun propunerii, Comisia trebuie sa o reexamineze si, eventual, sa o revizuiasca.
PROCEDURI DE LUARE A DECIZIILOR
In functie de nivelul de competenta caruia ii este supus un domeniu, deciziile se iau:
a) prin mecanismul interguvernamental
b) prin asa-numita "metoda comunitara" (in domeniile de competenta mixta sau exclusiva a Comunitatii)
Mecanismul interguvernamental se refera la adoptarea deciziilor prin consens, de catre guvernele statelor membre, fara implicarea sau cu o implicare minora (doar consultativa, nu si deliberativa) a altor institutii comunitare precum Comisia si Parlamentul.
Printre cele mai importante decizii adoptate prin acest mecanism se numara cele referitoare la aderarea de noi membri (negocierile de aderare)[1] si cele referitoare la "perspectivele financiare" (proiectul de buget multianual) al Uniunii.
Din cauza transparentei reduse si a neimplicarii directe a organelor considerate reprezentative (parlamentele: national si European), acest mecanism este considerat de unii drept inadecvat.
Metoda comunitara este cea care a facut posibila adancirea continua a procesului integrationist si presupune participarea institutiilor comunitare, potrivit unor reguli bine definite, si in roluri cu tot mai mare influenta.
Exista trei proceduri de aplicare a"metodei comunitare". Ultimele doua au fost adaugate pe parcursul constructiei europene, in principal cu scopul de a respinge criticile legate de aparitia asa-numitului "deficit democratic".
CONSULTAREA.
Cea mai veche procedura, singura utilizata pana la adoptarea Actului Unic European. Presupune ca Parlamentul sa isi exprime opinia cu privire la un proiect legislativ al Comisiei, inainte ca acesta sa fie dezbatut (si adoptat, amendat sau respins) in Consiliu. Nu exista nici o obligatie a Consiliului de a tine seama de opinia Parlamentului, iar in practica aceasta a fost cel mai adesea ignorata. Parlamentul a incercat uneori sa recurga la manevre procedural pentru a spori greutatea opiniei sale, de exemplu prin amanarea formularii unei opinii, ceea ce intarzia procesul de legiferare. Aceste manevre au fost facilitate de decizia Curtii de Justitie in cazul "Izoglucoza" din 1980, in care a anulat un act adoptat de Consiliu pentru ca Parlamentul nu isi formulase opinia.
In prezent, procedura nu mai este aplicata decat intr-un numar restrans de domenii: politica externa si de securitate comuna, unele aspecte ale JAI, incheierea de acorduri comerciale si de cooperare (spre deosebire de cele de asociere).
COOPERAREA.
Introdusa prin Actul Unic European, sporeste puterile Parlamentului. Acesta poate respinge sau amenda proiectele legislative emise de Comisie, care nu mai pot fi adoptate in forma initiala decat daca Consiliu le aproba cu unanimitate de voturi. In practica, parlamentul a utilizat aceste prerogative sporite cu destula moderatie: a adoptat rezolutii de respingere doar foarte rar, iar amendamentele sale - multe constand din modificari mai degraba minore ale substantei textului - nu au fost preluate decat intr-o proportie de aproximativ 40%.
La origine, se aplica legislatiei secundare emise in aplicarea a 10 articole din Tratatul de la Roma, legate de piata interna si politica sociala, ceea ce reprezenta aproximativ o treime din legislatia adoptata in CEE. La ora actuala, nu mai este aplicabila decat unor aspecte legate de Uniunea Economica si Monetara.
CODECIZIA (denumirea oficiala actuala: "procedura legislativa ordinara").
Introdusa prin Tratatul de la Maastricht, ca o contrapondere democratica a extinderii votului cu majoritate calificata: disparitia unanimitatii a antrenat o disparitie a dreptului de veto detinut de facto de Parlamentele nationale. "Deficitul democratic" astfel indus ar fi facut necesara extinderea prerogativelor Parlamentului European care, potrivit versiunii oficiale, reprezinta "vocea cetatenilor" Uniunii.
Codecizia si-a extins continuu sfera de aplicabilitate, ajungand sa reprezinte principala procedura decizionala in cadrul UE. Ea pune Parlamentul pe picior de egalitate cu Consiliul din punctul de vedere al influentei asupra adoptarii diferitelor proiecte de acte normative: un text nu poate fi adoptat decat daca este votat in aceeasi forma de cele doua institutii.
Derularea procedurii
Faza I. Comisia inainteaza proiectul, simultan, Consiliului si Parlamentului. Parlamentul il dezbate si voteaza asupra lui, dupa care Consiliul voteaza la randul sau:
- daca accepta versiunea votata de Parlament, actul este considerat adoptat
- daca introduce amendamente, Consiliul adopta o versiune denumita "pozitia comuna"
Faza a II-a. Parlamentul are la dispozitie trei luni pentru a lua in discutie "pozitia comuna" si a vota asupra ei:
- daca votul este favorabil, , si exista o majoritate absoluta de voturi (jumatate plus unu din numarul total al parlamentarilor)actul este considerat adoptat
- daca votul este nefavorabil, si exista o majoritate absoluta de voturi, proiectul este respins[2]
"pozitia comuna" este adoptata, dar cu amendamente
Faza a III-a. Consiliul ia in dezbatere versiunea amendata de Parlament:
- poate accepta amendamentele, in care caz actul este adoptat
- poate respinge unele amendamente, in care caz este convocat un Comitet de Conciliere format din delegatii paritare ale celor doua institutii. Acesta, care se intruneste formal, dar care este "flancat" de intalniri informale la care participa si Comisia, ia decizia finala: daca se convine un text comun, acesta intra in vigoare dupa aprobarea sa prin vot, atat de catre Parlament, cat si de Consiliu. In caz contrar, actul ramane neadoptat.
Din experienta de pana acum, circa 30-40% din textele legislative ajung in faza concilierii, iar circa un sfert se rezolva inca din prima faza. Cele mai multe succese, insa, se inregistreaza in faza a doua.
Initial, codecizia a fost introdusa pentru adoptarea de legislatie secundara in 15 domenii, inclusiv libera circulatie a muncitorilor, dreptul de stabilire, recunoasterea reciproca in Piata Unica, retele transeuropene, sanatate publica, mediu, cercetare, protectia consumatorului etc. Prin Tratatul de la Amsterdam, numarul acestora a crescut la 38, iar prin cele de la Nisa - la 43.
Codecizia a introdus schimbari majore in relatiile inter-institutionale de la nivelul UE. Marele castigator este, desigur, Parlamentul, dar marele perdant nu este atat Consiliul, care nu mai poate avea ultimul cuvant ci trebuie sa il imparta cu Parlamentul, ci Comisia, care poate fi ocolita de celelalte doua institutii lucrand impreuna. In plus, codecizia contribuie la o mai buna acomodare reciproca si stimuleaza relatiile de cooperare Parlament - Consiliu.
REGULI DE VOT (in Consiliu)
Votul este modalitatea-standard de luare a deciziilor prevazuta de Tratat. Recurgerea efectiva la el a fost insa limitata mult timp de Compromisul de la Luxemburg (1966). Desi, in ciuda multor opinii contrarii, acesta nu a fost explicit repudiat prin Actul Unic European, invocarea sa a cazut in desuetudine pe parcursul anilor Ultimul episod documentat in care s-a incercat invocarea sa a avut loc in 1988, in legatura cu aprobarea preturilor agricole, si a avut ca protagonista Grecia. Confruntata cu lipsa de sprijin a tuturor celorlalte tari membre, Grecia avea sa isi abandoneze opozitia solitara fara a forta lucrurile.
UNANIMITATEA
Odata cu lansarea programului Pietei Interne Unice, aria de manifestare a regulii unanimitatii s-a ingustat continuu. In prezent, numarul domeniilor care mai functioneaza sub imperiul acestei reguli s-a redus, dar importanta unora dintre ele este totusi foarte mare.
impozitare (mai putin aspectele legate de buna functionare a pietei interne unice)
politica externa si de securitate comuna
aspecte ale politicii sociale
alocarea fondurilor structurale
diferite acorduri internationale
amendarea tratatelor constitutive
Potrivit proiectului de Tratat Constitutional, numarul domeniilor unde este necesara unanimitatea ar urma sa se reduca de la 84, la 37.
In mod obisnuit, trecerea de la regula unanimitatii la cea a majoritatii calificate se face prin amendarea tratatelor. Incepand cu Tratatul de la Amsterdam, a inceput sa fie folosita o inovatie, asa-numita "clauza-pasarela", care permite Consiliului sa decida, prin vot unanim, schimbarea regulii de vot aplicabile unui anumit domeniu.
MAJORITATEA CALIFICATA
Utilitatea acestei reguli de vot consta in aceea ca luarea deciziilor este facilitata prin faptul ca nu mai sunt posibile tactici unilaterale de blocaj. De asemenea, viteza procesului poate fi accelerata, in masura in care nu mai sunt necesare tratative indelungate pentru a obtine acordul tuturor partilor. In fine, si calitatea reglementarilor adoptate sub imperiul acestor reguli este susceptibila a fi mai buna, pentru ca textul final poate sa se afle mai sus de nivelul celui mai mic numitor comun acceptabil tuturor partilor.
Recurgerea la votul cu majoritate calificata are insa si repercusiuni asupra mecanismelor politice interne din statele membre:
autoritatile executive au o marja mai larga de manevra decat in conditiile existentei unui drept de veto, pentru ca pot afirma in mod plauzibil ca nu au putut impiedica diferite decizii adoptate la nivel comunitar, pe care legislativul (sau opinia publica) le-ar fi respins, deci executivul ar fi trebuit sa isi exercite dreptul de veto, daca l-ar mai fi avut. In consecinta, forurile legislative nationale sufera o anumita marginalizare.
Acest lucru este posibil si pentru ca, ca regula generala, detaliile voturilor date in Consiliu atunci cand functioneaza majoritatea calificata sunt secrete, pentru a evita un derapaj nationalist al voturilor exercitate: autoritatile executive sunt protejate de riscul de a fi "trase la raspundere" pentru votul acordat si li se reduc stimulentele de a actiona demonstrativ.
regula majoritatii calificate reclama si o alta tintire a eforturilor de lobby: daca, in conditiile unanimitatii, era suficienta concentrarea eforturilor de influentare si asupra unui singur stat, care putea de unul singur sa blocheze o anumita initiativa, lobby-ul trebuie acum exercitat asupra unui numar mai mare de actori, inclusiv externi, si poate necesita formarea de aliante transnationale
Posibilitatea utilizarii votului cu majoritate calificata a cunoscut o extindere dramatica odata cu Actul Unic European, care a consacrat aceasta regula pentru cvasi-totalitatea deciziilor legate de desavarsirea Pietei Interne Unice. Tot cu acea ocazie, regula majoritatii calificate a fost extinsa si asupra altor domenii, precum:
siguranta si sanatatea la locul de munca
protectia mediului
Noi extinderi au fost efectuate de Tratatul de la Maastricht, in mod notabil in ceea ce priveste:
protectia consumatorului
unele parti ale politicii sociale
politica de dezvoltare (asistenta pentru tarile in curs de dezvoltare)
aplicarea de sanctiuni economice in vederea aplicarii deciziilor adoptate in cadrul PESC
In fine, Tratatul de la Nisa a pus sub incidenta regulii majoritatii calificate si reglementarile adoptate in scopul materializarii drepturilor cetatenilor la miscare si resedinta pe teritoriul altor state membre.
Recurgerea efectiva la votul cu majoritate calificata a fost (si este) mai rara, in sensul ca trecerea la un vot formal nu se produce automat atunci cand decizia este de resortul majoritatii calificate.
Dimpotriva, aceasta procedura pare a fi mai degraba exceptia decat regula, iar datele existente par sa indice ca aceasta reticenta fata de un mecanism care poate genera tensiuni este in crestere: daca intre 1989-93, din 233 de decizii care necesitau majoritatea calificata, doar cu privire la 91 a avut loc un vot formal (deci, in circa 40% din cazuri), in perioada 1994-2002 aceasta pondere s-a injumatatit.
Situatia descrisa ilustreaza o alta trasatura importanta a procesului decizional comunitar: cultivarea (insistenta) a consensului. In mod obisnuit, sunt explorate toate versiunile posibile de acord general inainte de a trece la vot. Deciziile prin vot formal sunt mai frecvente atunci cand exista motive puternice care fac ca ele sa nu poata fi amanate mult (cazul deciziilor bugetare din cadrul exercitiilor anuale sau al numirilor de personal).
Pentru unii observatori, aceasta reticenta fata de recurgerea la vot este greu de inteles, deoarece ea descrie o situatie paradoxala in care o practica informala face ca luarea deciziilor sa fie mai dificila decat permite regula formala (de obicei lucrurile stau invers: reguli rigide sunt ocolite prin mecanisme informale).
Cea mai plauzibila explicatie tine de "mostenirea" Compromisului de la Luxemburg, care:
pe de-o parte, a indus un profund disconfort fata de neluarea in considerare a "intereselor nationale vitale" ale Statelor Membre;
pe de alta parte, a generat o "cultura a consensului", bazata pe un elaborat mecanism tranzactional, in care statele membre isi fac concesii reciproce, cat si inter-probleme, in ceea ce reprezinta si un mecanism sui generis de minimizare a riscului de a fi puse in minoritate cu privire la acele decizii care le intereseaza cel mai mult.
Exista, de altfel, teorii potrivit carora consensul este un mecanism decizional mai eficient decat votul cu majoritate calificata deoarece creeaza mai multe posibilitati de tranzactionare intre actori: in cautarea acordului tuturor pentru o anumita decizie, unele tari membre pot achiesa la cererile altor tari membre cu privire la alte probleme, pe cand, daca acestea din urma nu ar mai fi necesare pentru realizarea majoritatii calificate, solicitarile lor ar fi ignorate. Analogia cea mai buna este aceea cu un mecanism de clearing multilateral, care permite maximizarea numarului de tranzactii pentru ca acestea nu trebuie neaparat sa se inchida intre perechi de parteneri.
Nu trebuie insa confundat consensul cu unanimitatea.
in primul rand, exista o diferenta formala: consensul presupune ca nici o parte sa nu se opuna unei anumite decizii, pe cand unanimitatea inseamna adoptarea unei posturi active in favoarea unei decizii
in al doilea rand, consensul se produce "in umbra" votului cu majoritate calificata: stiind ca opozitia lor poate fi, in cele din urma, infranta, tarile care au rezerve fata de anumite decizii sunt obligate sa aiba o pozitie mult mai flexibila, deci o mai mare disponibilitate pentru compromis
Faptul ca posibilitatea votului cu majoritate calificata influenteaza termenii de realizare a consensului explica, probabil, de ce statele membre isi negociaza cu atata inversunare ponderea drepturilor de vot din Consiliu.
"METODA DESCHISA DE COORDONARE"
Este o alternativa la "metoda comunitara", preferata de statele membre pentru domeniile mai sensibile, in care impunerea de decizii "din afara" nu este dorita si, in consecinta, acquis-ul este slab dezvoltat.
Reprezinta un procedeu foarte flexibil, neformalizat, avand drept principale elemente:
- stabilirea de linii directoare si termene pentru atingerea obiectivelor
- stabilirea de indicatori si niveluri de referinta (benchmarks)
- transpunerea liniilor directoare in politici (nationale si regionale)
- monitorizari si evaluari periodice (in principal, prin peer review)
Metoda implica direct doar statele membre, singurele care decid asupra obiectivelor si care isi evalueaza reciproc performantele. Institutiile comunitare nu au nici un rol de jucat, dar exista opinii potrivit carora Comisia si-ar putea asuma un rol de "secretariat" care sa contribuie la stabilirea benchmark-urilor si sa faciliteze schimbul de informatii referitoare la cele mai bune practici.
Metoda deschisa de coordonare a fost utilizata pentru prima oara in domeniul luptei impotriva saraciei si reprezinta principala metoda de luare a deciziilor legate de punerea in aplicare a "Agendei Lisabona" (strategia de transformare a UE in "cea mai competitiva economie bazata pe cunoastere din lume"). Alte domenii in care este anvizajata utilizarea acestei metode: pensii, educatie si formare profesionala, tineret, turism.
Desi au existat propuneri in acest sens, "metoda deschisa de coordonare" nu a fost inclusa in textul proiectului de Tratat Constitutional, ca urmare a obiectiei judicioase ca o asemenea "codificare" i-ar rapi cel mai atractiv atribut, flexibilitatea.
Pe de alta parte, in Cartea Alba referitoare la "Guvernanta Europeana" (2001), Comisia a exprimat rezerve serioase cu privire la aceasta metoda, considerand ca ea nu trebuie in nici un caz folosita "acolo unde actiunea legislativa prin metoda comunitara este posibila".
Principalele obiectii fata de aceasta metoda tin de :
riscul de subminare a "metodei comunitare"
"deficitul de legitimitate", in masura in care Parlamentul European nu este implicat, iar cele nationale nu ar putea sa urmareasca toate procesele derulate sub umbrela metodei deschise de coordonare
caracterul neobligatoriu
lipsa de transparenta
De retinut ca unele din aceste obiectii se contrazic reciproc, deci nu toate pot fi simultan valabile.
COOPERAREA INTARITA
O regula bine incetatenita in cadrul UE a fost aceea ca statele membre avanseaza simultan pe calea integrarii, fiind subiectii unor seturi identice de drepturi si obligatii.
Cu toate acestea, au existat o serie de episoade in care acest principiu nu a fost urmat, doar anumite tari membre angajandu-se in unele intreprinderi comune, fie in afara cadrului UE (e.g., Uniunea Europei Occidentale, Sistemul Monetar European la originea sa), fie chiar in cadrul UE (zona Schengen, Euroland-ul, derogarea acordata marii Britanii cu privire la Carta Sociala).
Existenta acestor aranjamente si perspectiva proliferarii lor (considerata a fi produsul inevitabil al extinderii UE) au inspirat sintagme precum "Europa cu geometrie variabila" sau "Europa cu mai multe viteze").
Aceste modalitati de acomodare a unei diversitati de optiuni ale Statelor membre, prin caracterul lor ad hoc si improvizat, reprezinta solutii suboptime pentru probleme altminteri reale. Odata cu extinderea UE, este de asteptat ca cererea pentru aranjamente distincte sa creasca, ceea ce reclama gasirea unor mecanisme cu un anumit grad de automaticitate.
Principalele probleme pe care le genereaza obligativitatea actiunii in corpore a statelor membre se refera la:
diversitatea de optiuni ale statelor membre, uneori imposibil de conciliat
diferentele existente in ceea ce priveste capacitatea de a progresa cu o anumita viteza catre atingerea unui obiectiv altminteri impartasit (ceea ce reflecta in buna masura si divergente ale nivelului de dezvoltare, amplificate in conditiile unei UE largite).
Prima institutionalizare a unui mecanism care sa reglementeze posibilitatea statelor membre de a conveni reguli aplicabile doar pentru un subset al lor in cadrul UE s-a produs prin Tratatul de la Amsterdam, sub denumirea de "cooperare mai stransa" (closer cooperation). Prevederile convenite cu acest prilej au fost considerate intr-un raport din 1999 ("Raportul Dehaene") ca fiind atat de complexe si dependente de astfel de criterii si conditii, incat sunt inaplicabile. In consecinta, toate intreprinderile ulterioare de amendare a Tratatelor au operat si modificari ale acestui mecanism, care este descris succint in cele ce urmeaza.
Domenii
Potrivit Tratatului de la Amsterdam, doar domeniile acoperite de primul si al treilea "pilon" putea face obiectul "cooperarii mai stranse". In ceea ce priveste PESC, Tratatul prevedea posibilitatea "abtinerii constructive" (abtinerea, insotita de o declaratie formala, absolvea statul membru respectiv de obligatia de a aplica decizia, dar statul membru respectiv accepta ca decizia ii angajeaza pe ceilalti si se abtinea de la orice actiune contrara sau daunatoare actiunii UE; daca tari detinatoare a peste o treime din numarul de voturi in Consiliu recurgeau la acest mecanism, decizia respectiva nu se mai aplica
Tratatul de la Nisa face posibila "cooperarea intarita" (noua denumire adoptata) si in domeniul PESC, dar numai pentru actiuni de aplicare a unei actiuni sau pozitii comune, si cu excluderea situatiilor in care exista implicatii militare sau de aparare.
Proiectul de Tratat Constitutional elimina toate restrictiile referitoare la domeniul PESC.
Cooperarea intarita nu este insa posibila in domeniile care fac obiectul competente exclusive a Comunitatii (interdictie eliminata insa din proiectul de Tratat Constitutional
Conditii prealabile
Potrivit Tratatului de la Amsterdam, este o "masura de ultima instanta", la care se poate recurge doar daca metoda comunitara nu da rezultate. Se prevedea, de asemenea, ca regulile convenite in cadrul acestui mecanism sa nu afecteze acquis-ul, drepturile si obligatiile celorlalti membri si sa nu discrimineze intre cetatenii statelor membre (cerinte draconice si, practic, nerealizabile). Tratatul de la Nisa a introdus conditia neafectarii pietei interne si a coeziunii economice si sociale, dar:
a eliminat-o pe cea referitoare la nediscriminare (care era imposibil de realizat
a relaxat-o pe cea referitoare la drepturile nemembrilor (acestea trebuie "respectate", deci pot fi "afectate", lucru inevitabil in practica)
a relaxat-o pe cea referitoare la "ultima instanta"
Proceduri
Tratatul de la Amsterdam cere ca o majoritate de state membre sa decida sa initieze un proces de cooperare mai stransa. Nisa a relaxat implicit conditia cerand un numar de minimum 8 state, pentru ca Tratatul Constitutional sa stabileasca pragul la o treime din numarul total de membri
Potrivit tratatului de la Amsterdam, toate statele membre trebuie sa se declare de acord cu initierea unei cooperari mai stranse (asa-numita "frana de urgenta"). Nisa a eliminat acest veto in ceea ce priveste primul si al treilea pilon, prevazand in schimb un asa-numit "incetinitor" (statele care au obiectii pot ridica problema in cadrul Consiliului European, care poate sa decida sa o transmita mai departe Consiliului, unde o decizie se va putea lua - de data aceasta - cu majoritate calificata).
Cand domeniul abordat de un mecanism de cooperare intarita tine de competenta de legiferare (codecizie) a Parlamentului European, acesta trebuie sa-si dea consimtamantul pentru initierea sa. Puterile Parlamentului urmeaza sa creasca potrivit proiectului de Tratat Constitutional, in sensul ca va fi necesar consimtamantul sau pentru toate proiectele, mai putin cele din domeniul PESC.
In acele domenii, care fac obiectul unei cooperari intarite, in care regula de vot in cadrul UE este unanimitatea, tarile membre implicate pot conveni (in unanimitate) sa aplice intre ele majoritatea calificata.
In literatura de specialitate s-au exprimat numeroase rezerve fata de acest mecanism:
a) o crestere exponentiala a complexitatii mecanismelor institutionale, in conditiile pulverizarii setului de drepturi si obligatii aplicabile in mod egal tuturor statelor membre, cu corolarul generarii de confuzie cu privire la regulile efectiv aplicabile in cadrul UE
b) riscul fragmentarii UE in doua grupuri, unul de tari dispuse si capabile sa avanseze mai adanc pe calea integrarii, iar celalalt ramas in urma (tarile est-europene se tem de refacerea in acest fel a statului de outsideri, iar Marea Britanie e ingrijorata ca "nucleul dur" de tari mai avansate ar fi pilotat de binomul Germania-Franta, care si-ar recastiga influenta anterioara exercitata in cadrul UE)
c) riscul complicarii relatiilor dintre tarile implicate si cele neimplicate (se mentioneaza in acest sens, precedentul Spaniei, care a utilizat in 1999 statutul sau de membru in zona Schengen pentru a conditiona acceptarea participarii Marii Britanii la unele aspecte ale cooperarii de satisfacerea unor solicitari proprii privind Gibraltarul.
Toate aceste temeri trebuie relativizate de constatarea ca, pana acum, nu a fost lansat nici un proiect de cooperare intarita potrivit prevederilor din tratate. Aceasta situatie ridica, in primul rand, semne de intrebare cu privire la utilitatea acestui mecanism, pentru conceperea caruia s-au consumat numeroase runde de negocieri cu ocazia a trei Conferinte Inter-guvernamentale succesive.
Alte observatii care pun la indoiala rationalitatea mecanismului se refera la:
faptul ca el a fost privit pana acum exclusiv din punctul de vedere la aspectelor de ordin formal si procedural (dovada extrem de complexele prevederi din tratate), existand prea putine reflectii referitoare la aspecte substantiale (unde si in ce conditii sunt utile asemenea proiecte);
faptul ca, desi mecanismul de cooperare intarita este formal considerat ca servind obiectivele si interesele Uniunii in ansamblul sau, doar statele care participa la el trebuie sa suporte cheltuielile necesare.
CADRUL NORMATIV AL UE
Relevanta legislatiei comunitare pentru Statele Membre poate fi urmarita pe mai multe paliere:
a) transpunerea in legislatia nationala; dupa cum se va arata mai jos, o buna parte din legislatia comunitara nu are calitatea de a fi nemijlocit aplicabila in Statele Membre: in aceste situatii, Statele membre au obligatia de a prelua normele respective in legislatia nationala.
b) asigurarea corectitudinii transpunerii in legislatia nationala a legislatiei comunitare. De foarte multe ori, initiativa in aceasta privinta revine Comisiei, adesea in urma unor sesizari primite de la parti interesate, dar si ca urmare a unor analize initiate din oficicu. Exista insa si posibilitatea ca asemenea situatii, care se pot rezolva fie pe cale amiabila, fie prin recurgerea la Curtea de Justitie, sa fie declansate de parti direct interesate care se adreseaza Curtii de Justitie pentru a-si proteja drepturile.
c) asigurarea aplicarii legislatiei comunitare sau a legislatiei nationale care transpune legislatia comunitara; Comisia Europeana nu are nici resursele, nici prerogativele pentru a urmari sistematic felul in care Statele Membre isi indeplinesc obligatiile de aplicare (mijlocita sau nemijlocita) a legislatiei comunitare. Obligatiile in aceasta privinta incumba exclusiv Statelor Membre (mai precis, guvernelor centrale), care sunt tinute sa ia toate dispozitiile necesare punerii corecte in aplicare a legislatiei comunitare (inclusiv in delicatele cazuri in care, potrivit normelor constitutionale interne, raspunderea privind aplicarea regulilor dintr-un domeniu revine altui palier de autoritate).
In afara de consideratiile referitoare la oportunitatea includerii unui domeniu sau a altuia intre cele care tin (exclusiv sau "partajat") de competenta Comunitatii, importante pentru problema cadrului normativ al UE sunt si consideratiile referitoare la oportunitatea reglementarilor emise la nivel comunitar in domeniile respective.
a) ca regula generala, reglementarea la nivel supranational are avantajul unei uniformitati generatoare de egalitate de tratament intre subiectii sai, fapt care - la randul sau - ii confera o buna legitimitate
b) pe de alta parte,
- reglementarea uniforma nu poate tine seama de particularitatile contextelor nationale, care uneori sunt susceptibile a determina o ajustare a filosofiei de abordare (intr-o anumita masura, aceasta nevoie de flexibilitate sporita este acoperita de un instrument legislativ specific in UE, directiva)
- reglementarea de la un nivel de decizie foarte indepartat de locul unde decizia isi produce efectele poate sa se concretizeze in solutii legislative inadecvate si/sau foarte dificil (daca nu chiar imposibil) de aplicat, chiar si de catre subiecti care urmaresc sa isi indeplineasca obligatiile cu buna credinta.
c) in fine, trebuie mentionat principiul loialitatii fata de Comunitate a Statelor Membre (Art.10 TCE), in conformitate cu care acestea au obligatia sa legifereze (in domeniile lor de competenta) in sensul indeplinirii obligatiilor care decurg din Tratat. Acest principiu este un bun instrument de echilibrare a principiului subsidiaritatii. In plus, el poate fi invocat si in situatiile in care carenta nu consta in adoptarea de reglementari contrare prevederilor Tratatelor, ci in neadoptarea de reglementari care sa le puna in aplicare, inclusiv daca aceasta carenta este colectiva.
Precedent: 1984-85, Parlamentul European s-a adresat Curtii pentru a pune capat imobilismului Consiliului cu privire la adoptarea unei politici comune in domeniul transportului (a carei creare este mentionata in Tratatul CE).
Dupa cum s-a mai aratat, activitatea de reglementare este atat de importanta pentru UE, incat se vorbeste in literatura de specialitate despre un "stat reglementator". Exista estimari diferite cu privire la dimensiunea acestui fenomen in cadrul UE, de la butada fostului presedinte al Comisiei Europene, Jacques Delors, care, in 1988, prevedea ca, peste 10 ani, 80% din reglementarile economice si sociale aplicabile in Europa vor fi emise la nivel comunitar, pana la cercetari mai recente, care arata ca procentul real de legislatie emisa la nivel comunitar si aplicabila la nivel national este de 10-20%, in vreme ce alti autori apreciaza ca circa jumatate din legislatia adoptata la nivel national este legata intr-un fel sua altul de politicile comunitare.
Pe ansamblu, activitatea legislativa la nivelul Uniunii Europene a crescut dramatic in ultimii 30 de ani, dar se poate constata o anumita "aplatizare" a curbei dupa adoptarea programului legislativ al Pietei Interne Unice, care a luat sfarsit in 1992. In perioada 1996-2000, au fost adoptate nu mai putin de 11414 acte, reprezentand o usoara scadere fata de cei 5 ani anteriori, dar o crestere de 4 ori in raport cu perioada 1971-75.
Actele normative care guverneaza Uniunea Europeana sunt clasificate in doua mari categorii: legislatia primara si legislatia secundara.
Legislatia primara consta din Tratate. Ele reprezinta sursa suprema a mandatului conferit si legitimitatii de care se bucura institutiile comunitare.
In masura in care prevederile lor nu sunt suficient de explicite, Curtea de Justitie are posibilitatea de a da interpretari care sunt obligatorii.
Legislatia secundara include actele emise de institutiile comunitare, potrivit prerogativelor pe care le au potrivit tratatelor, in vederea reglementarii diferitelor aspecte in domeniile asupra carora Comunitatea are competente, ca si in vederea punerii in aplicare a unor reglementari aplicabile la nivel comunitar.
Legislatia secundara este constituita din trei categorii de acte normative.
Regulamente.
- sunt opozabile tuturor subiectilor de drept (public sau privat) din Statele Membre
- sunt aplicabile in dreptul intern direct si nemijlocit, fara sa necesite vreo "transpunere"
Optiunea pentru reglementarea prin regulament, in detrimentul celei prin directive, este ghidata de caracteristicile domeniului de reglementare. Trasaturile care fac regulamentul preferabil includ:
- existenta unei competente exclusive a Comunitatii in domeniu
- necesitatea unei aplicari cat mai uniforme a reglementarii (de exemplu, daca aceasta este susceptibila sa afecteze direct activitatea unui mare numar de entitati de drept privat).
Directive
- pot fi adresate atat tuturor Statelor membre, fara diferentiere, dar si doar anumitor State Membre (prima situatie fiind mult mai frecventa)
- necesita "transpunere" in legislatia nationala, ceea ce inseamna ca o anumita doza de neuniformitate in receptarea lor in dreptul intern este acceptabila (dar comporta, totusi, riscuri de adancire a divergentei)
- stabileste doar obiectivele (rezultatele) urmarite, principiile care stau la baza actiunii in acel domeniu, eventual si anumite interdictii, lasand insa la latitudinea Statelor membre alegerea, in functie de circumstantele concrete, a mijloacelor de indeplinire a lor; din acest motiv, in principiu ele reprezinta o forma de act normativ mai "usoara", cu mai putine detalii si un continut cantitativ mai redus. In practica insa (probabil si din dorinta de a reduce riscurile unor dispute ulterioare cu privire la calitatea transpunerii in statele membre), Directivele au devenit extrem de detaliate, uneori nemaiputand fi distinse de Regulamente (din acest punct de vedere)
Reglementarea pe calea Directivelor se confrunta cu neajunsuri provenind din:
- o anumita neuniformitate a regulilor in vigoare in diferite state membre
- performante diferite, de la tara la tara, in materia transpunerii (intarzieri, transpunere incorecta)
- insuficienta mijloacelor institutiilor comunitare (in practica, Comisia) pentru a asigura o punere in aplicare corecta si uniforma in toate Statele Membre
Decizii
- sunt acte aplicabile nemijlocit (deci, nu necesita emiterea unui act normativ national in acest sens), adresate unor destinatari precisi (State Membre si//sau entitati de drept privat), care trebuie sa li se conformeze neconditionat.
Proiectul de tratat constitutional reformeaza sistemul actelor normative comunitare, aducand numeroase inovatii:
a) se opereaza o distinctie intre "acte legislative" (legi europene si legi-cadru europene, corespunzand actualelor regulamente si, respectiv, directive), pe de-o parte, si "acte nelegislative"" pe de alta parte.
b) in categoria actelor nelegislative, sunt incluse:
regulamente delegate, in situatiile in care Comisia a fost explicit imputernicita sa completeze sau sa amendeze aspecte neesentiale ale unor acte legislative, sub supravegherea legiuitorului, care pastreaza posibilitatea de a revoca oricand delegarea respectiva
- acte de punere in aplicare, emise de diferite institutii comunitare, potrivit prerogativelor pe care le au, cu scopul de a asigura o mai mare uniformitate a aplicarii legilor la nivelul UE
- decizii (isi pastreaza caracteristicile si functiile actuale)
In contextul prezentarii actelor normative ale UE trebuie mentionate si asa-numitele instrumente de soft law, adica un corp sistematic de reguli informale care serveste drept inlocuitor al legislatiei formale: documente cu statute diverse, emise de diferite institutii comunitare (in primul rand, Comisia), care nu au un caracter obligatoriu in sensul ca incalcarea prevederilor lor poate face obiectul unei plangeri adresate Curtii, dar se bucura de o mare autoritate de facto, ceea ce le face sa fie respectate intocmai de institutia care le-a emis, dar si urmate indeaproape de alte institutii (proiectele de acte normative emise de Comisie in urma manifestarii dorintei in acest sens a Consiliului European). Acest tip de instrumente poarta denumiri diverse: linii directoare, cadre, instiintari, comunicari.
Tot un fel de instrument de soft law sunt considerate a fi si acordurile politice incheiate de statele membre in anumite domenii (adesea, ca substitut pentru adoptarea unui act legislativ obligatoriu) sensibile, in care disponibilitatea Statelor Membre de a fi confruntate cu riscul unor actiuni in justitie este foarte redusa. Cel mai bun exemplu in acest sens il ofera Codul de conduita pentru impozitarea afacerilor (care, formal, face parte din acquis-ul in domeniul impozitarii, dar al carui rol principal este de a proteja anumite practici fiscale de incidenta regulilor in materie de ajutoare de stat; Nota bene: este vorba de o protectie informala. Teoretic, un agent economic nemultumit s-ar putea adresa Curtii si ar putea obtine castig de cauza)
Chiar daca, in raport cu legislatia formala, instrumentele de soft law au un grad mai mare de flexibilitate, existenta lor reduce discretia institutiei emitente in luarea deciziilor si reduce potentialul de influentare politica a acestor decizii. Intre soft law si legislatia formala exista evidente compromisuri: ceea ce se castiga din punctul de vedere al celeritatii si flexibilitatii atrage costuri in termeni de stabilitate si credibilitate.
Respectarea legislatiei comunitare este afectata in principal de:
- intarzierea in transpunerea la nivel national, care poate sa ajunga la cativa ani
- transpunerea incorecta
- punerea in aplicare deficitara (in mod deliberat sau nu)
Exista mari discrepante intre performantele statelor membre din punctul de vedere la indeplinirii obligatiilor lor de adoptare si aplicare a legislatiei comunitare. De pilda, in domeniul pietei interne unice, tari precum Franta, Grecia si Portugalia avea in urma cu cativa ani, "un deficit de transpunere" (procent de directive netranspuse) de peste trei ori mai mare decat al Danemarcei, Suediei si Finlandei.
In toate cazurile de mai sus, daca situatia nu poate fi rezolvata pe cale amiabila intre Comisie si statul membru respectiv, o procedura de incalcare a obligatiilor (infringement) este declansata la Curtea de Justitie. Numarul acestor proceduri a crescut exponential in ultimii ani, de la sub 700 in 1992, la aproape 1600 in 2003. Este mai greu de apreciat insa in ce masura cresterea reflecta o indisciplina crescanda sau o exigenta mai mare a Comisiei in monitorizarea cazurilor de incalcare.
Pentru ratificarea Tratatelor de aderare este insa necesar "avizul conform" al parlamentului, deci acesta are rol deliberativ.
Initial, Consiliul putea reintroduce pozitia comuna in dezbatere in forma ei initiala. Deoarece precedentele existente nu se soldasera cu rezultate pozitive, iar un atare mod de procedare poate tensiona in mod nenecesar relatiile inter-institutionale, Tratatul de la Amsterdam a exclus aceasta posibilitate.
|
