Implicarea Parlamentului European in adoptarea actelor comunitare

Implicarea Parlamentului European în adoptarea actelor comunitare

Parlamentul European - începând cu proiectul Uniunii Europene din februarie 1984 numit Proiectul Spinelli îsi revendica statutul de legislator împartit cu Consiliul de Ministri. La acel stadiu al constructiei europene, echilibrul inter-institutional nu recunostea Parlamentului European decât o putere limitata de deliberare, care treptat a fost largita prin tratatul de la Maastricht, care a initiat puterea de codecizie pentru anumite materii si a stabilit câmpul de aplicare a avizului conform. Tratatul de la Amsterdam modifica într-un sens favorabil pentru Parlamentul European procedura de codecizie, marindu-i câmpul de aplicare. Tratatul de la Nisa avantajeaza si mai mult aceasta procedura. În alte domenii Parlamentul European este implicat prin procedura cooperarii introdusa de Actul Unic European. În sfârsit pentru alte materii Parlamentul European este pur si simplu consultat, Tratatul de la Maastricht recunoscându-i Parlamentului posibilitatea de a recomanda Comisiei sa ia o initiativa. Odata cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam competentele legislative ale Parlamentului European sau marit, dându-i-se si lui acelasi rol ca si Consiliului de Ministri în majoritatea domeniilor de legiferare ale Uniunii Europene - exceptie facând doar agricultura si Uniunea Monetara.

Procedura de consultare. Procedura de consultare este una prin care Consiliul, înainte de a adopta o "lege" europeana, solicita avizul Parlamentului European si, în majoritatea cazurilor, si pe cel al Comitetului Economic si Social. Ignorarea acestei proceduri de catre Consiliu este sanctionata de catre Curtea Europeana de Justitie, care considera ca acesta nu este însarcinat sa ia o decizie fara a epuiza toate posibilitatile obtinerii avizului favor 252c22c abil al Parlamentului. Totusi avizul consultativ obligatoriu nu este impus Consiliului. Cu toate acestea, consultarea sistematica nu a fost permanent respectata: uneori Consiliul nu ezita de a modifica baza juridica a unui act pentru a nu fi necesar avizul Parlamentului, sau cu acelasi scop, recurgerea la formula deciziei reprezentantilor statelor membre reuniti în Consiliu.

Etapele procedurii de consultare:

1. Comisia Europeana elaboreaza o propunere de directiva sau de regulament si este transmisa Consiliului;

2. Consiliul o examineaza si apoi o transmite Parlamentului European pentru ca acesta sa-si dea avizul;

3. Dupa avizul Parlamentului, Comisia poate, optional, sa propuna amendamente la propunerea initiala;

4. Propunerea de amendamente este examinata de catre Consiliu, care poate sa adopte textul initial sau pe cel cu modificari.

În cazul în care Consiliul nu atinge un acord, textul respectiv nu va fi adoptat. Propunerea Comisiei poate fi valorificata, iar Consiliul poate sa adauge modificari doar adoptate în unanimitate. Parlamentul European a facut mereu presiuni asupra Consiliului deoarece acesta nu prea tinea cont de amendamentele pe care el dorea sa le aprobe.

Procedura de cooperare a restrâns putin procedura de consultare, dar ea a ramas pentru o serie de întrebari importante. Trebuie de accentuat un lucru: în Parlamentul European procedura de cooperare a putut fi utilizata doar dupa ce procedura de consultare n-a dat rezultate.

Procedura de cooperare instituita de Actul Unic european n-a fost de atunci modificata. Câmpul de aplicare a procedurii de cooperare a fost largit prin Tratatul de la Maastricht la noi domenii în timp ce cele ce tin de piata interna au trecut la procedura de codecizie.

Cooperarea se aplica la urmatoarele domenii:

- interzicerea discriminarii nationale;

- modalitati de supraveghere multilaterala a politicii economice a statelor membre;

- interzicerea colectivitatilor publice de a accesa privilegiat institutiile financiare si interzicerea de garantii financiare între Comunitati si statele membre, precum si între statele membre;

- armonizarea monedelor statelor membre în cadrul monedei unice;

- prescriptii minimale pentru ameliorari în cadrul muncii;

- decizii relative asupra Fondului Social European;

- masuri interesante în cooperarea pentru dezvoltare (excluzând cooperarea cu tarile din Africa, Caraibe si Pacific).

PAC si politica comerciala nu fac parte din obiectul procedurii de cooperare. Nici Tratatul de la Maastricht, nici cel de la Amsterdam n-au retinut o sugestie emisa la începutul negocierii, prin care se convenea a prevedea sistematic procedura de cooperare în toate cazurile, pentru care Consiliul se pronunta cu majoritatea calificata.

Aceasta procedura este constituita din urmatoarele faze

1. Definirea unei pozitii comune sau sinteza. Aceasta etapa debuteaza în maniera clasica prin propunerea înaintata de Comisie si avizul Parlamentului European. În urma primei lecturi Consiliul adopta pozitia comuna, tinând cont de avizul Parlamentului, dar si de propriile dorinte. Consiliul, hotarând cu majoritatea calificata asupra propunerii Comisiei si în baza avizului Parlamentului European, aproba o pozitie comuna.

2. Examinarea de catre Parlamentul European. Pozitia comuna este transmisa Parlamentului European, fiind anexata informatia asupra motivului pentru care a fost luata aceasta pozitie comuna precum si asupra propunerii Comisiei. Daca la prima lectura Parlamentul nu are o perioada de timp obligatorie în care trebuie sa-si expuna parerea, în a doua lectura Parlamentul European dispune de termenul de trei luni. În cadrul celei de-a doua lectura figureaza mai multe cazuri în care el îsi va da parerea:

- daca aproba pozitia comuna a Consiliului cu majoritatea voturilor date, sau în general sa nu primeasca nici o hotarâre asupra pozitiei comune; în ambele cazuri proiectul «legislativ» intra în vigoare. El va fi aprobat de Consiliu conform pozitiei comune si cu majoritatea calificata;

- daca este abrogata pozitia comuna cu majoritatea absoluta a membrilor Parlamentului,

Consiliul poate adopta acest act, doar în unanimitate. Astfel institutia interguvernamentala

poate trece peste opozitia Parlamentului European, doar prin unanimitatea dintre statele

membre care pot sa "legifereze" actul; este un veto suspensiv impus prin unanimitatea dintre state;

- Parlamentul poate sa propuna amendamente la pozitia comuna, introdusa cu majoritatea

absoluta a membrilor sai, atunci Comisia este chemata sa intervina din nou.

3. Reexaminarea de catre Comisie. Comisia are la dispozitie o luna pentru a reexamina propunerea initiala pe baza careia Consiliul a aprobat pozitia comuna, tinând cont de amendamentele propuse de Parlamentul European. Comisia transmite Consiliului propunerea sa modificata în baza amendamentelor propuse de Parlamentul European precum si avizul asupra acelor amendamente pe care ea nu le-a acceptat.

4. Decizia Consiliului. Consiliul pentru a adopta o hotarâre dispune de un termen de trei luni, care cu acordul Parlamentului European poate fi prelungit cu înca o luna. În cazul când acest termen expira si de catre Consiliu nu este luata nici o hotarâre, propunerea Comisiei va fi considerata ne adoptata. Pentru a aproba propunerea reexaminata de catre Comisie, Consiliul trebuie sa voteze cu majoritatea calificata, însa pentru a modifica propunerea reexaminata de Comisie, Consiliul are nevoie ca hotarârea sa fie luata în unanimitate.

Pentru a aproba amendamentele propuse de Parlamentul European si nepreluate de Comisie va fi necesara unanimitatea.

Acestea sunt cele patru faze prin care este înfaptuita procedura cooperarii.

Procedura de cooperare apropie într-o masura cunoscuta Parlamentul European de modelul traditional al institutiei parlamentare. Parlamentului European i-a fost marit numarul problemelor pentru care el a primit dreptul de a examina proiectele regulamentelor si directivelor Consiliului. Au fost initiate doua lecturi ceea ce acorda Parlamentului European o putere mai mare de sustinere a parerii sale. În relatia dintre Parlamentul European si Consiliu au fost introduse niste conditii mai severe: pentru luarea hotarârii ignorând atitudinea negativa a Parlamentului sau a amendamentelor la proiectul actului legislativ, este necesara unanimitatea sau majoritatea calificata a voturilor membrilor Consiliului. Un lucru important este ca au fost stabilite termene concrete pentru executarea de catre Parlamentul European, Consiliu si Comisie a actiunilor care le sunt atribuite, sau pentru refuzul de la ele. Tratatul UE stabileste rolul Parlamentului European în calitatea de coautor în luarea hotarârilor. Parlamentul îsi da acordul la editarea actelor legislative de catre alte institutii ale UE si are functia de quasi - initiativa legislativa ca urmare a consultatiilor sale. Este prevazut ca Parlamentul poate cere Comisiei propuneri asupra problemei care, dupa cum considera majoritatea deputatilor, conform Tratatului necesita reglementare legislativa.

În procedura de cooperare, ca si în procedura de consultare un rol important îl exercita nu

numai conditiile de drept. Conform conditiilor stabilite, atitudinea negativa a Parlamentului European fata de proiectul legislativ poate fi depasita de catre Consiliu în baza unei conditii obligatorii - Consiliul trebuie sa voteze în unanimitate.

Astfel, în cazul când Parlamentul European are o minima întelegere din partea Consiliului, aceasta înseamna foarte mult, caci altfel el poate bloca aprobarea actului ne dorit. În baza acestei proceduri relatiile Parlamentului cu Consiliul si Comisia au devenit mult mai intense.

Procedura de codecizie. Pe parcursul istoriei sale Comunitatea Europeana si-a modificat

considerabil procedurile sale legislative.

Constituirea unei Comisii de Conciliere paritara, care sa reuneasca membrii Consiliului si reprezentantii Parlamentului European precum si posibilitatea Parlamentului de a interzice adoptarea unui act, sunt doua inovatii principale ce fac parte din noua procedura de codecizie introdusa prin Tratatul de la Maastricht.

În baza procedurii de codecizie (art. 189 B - Tratatul de la Maastricht, art. 251 - Tratatul de la Amsterdam) Parlamentul este de acum, pentru tot ce constituie elaborarea regulilor comune, colegislatorul Comunitatilor Europene, partajând puterea sa legislativa cu Consiliul.

Tratatul de la Amsterdam a suprimat posibilitatea Consiliului de a convoca o comisie de conciliere, deoarece Parlamentul European a declarat ca are intentia de a respinge pur si simplu pozitia comuna a Consiliului (Mica conciliere). Astfel Parlamentul European îsi mai înalta pozitia fata de Consiliu. La fel a fost suprimata si posibilitatea, care a fost lasata Consiliului de a ignora printr-o a treia lectura, în lipsa acordului Parlamentului, sau în cazul când acesta nu a hotarât de a respinge prin majoritatea absoluta a membrilor sai pozitia Consiliului, într-un termen de sase saptamâni. Aceasta procedura lunga si complexa aplica la fel principiul dublei lecturi (ca si în procedura de cooperare), dar aici puterea Parlamentului de colegislator este consolidata. Parlamentul European de comun acord cu Consiliul poate adopta regulamente, decizii, directive sau recomandari asupra:

- liberei circulatii a muncitorilor (art. 49 Tratatul de la Maastricht);

- dreptului la studiu (articolele 54; 56; 57 Tratatul de la Maastricht);

- servicii - activitati nesalariate;

- pietei interioare - art. 100: masuri relative de apropiere a legislatiei necesare de înfaptuirea si

functionarea petii interne;

- educatiei - art. 126: actiuni de încurajare a cooperarii între statele membre;

- culturii - art.128: actiuni de încurajare a cooperarii între statele membre;

- sanatatii publice - art. 129: actiuni de încurajare a cooperarii între statele membre;

- protectiei consumatorilor (art. 129 A Tratatul de la Maastricht);

- retelelor trans-europene (art. 129 D Tratatul de la Maastricht): orientari ce cuprind obiectivele, prioritatile si marile linii de activitate;

- cercetarii (art. 130 Tratatul de la Maastricht): adoptarea programelor - cadre multianuale;

- mediului ambiant (art. 130): programe de activitate cu caracter general care fixeaza obiectivele prioritare.

Procedura de codecizie are etapele ce urmeaza:

Ca si procedura de cooperare, aceasta debuteaza prin înaintarea de catre Comisie a unei propuneri Parlamentului si Consiliului. Acesta din urma în urma avizului Parlamentului European hotaraste cu majoritatea calificata o pozitie comuna. Aceasta pozitie comuna este transmisa Parlamentului European. Consiliul informeaza deplin pe ce se bazeaza adoptarea acestei pozitii comune, la fel face si Comisia. Parlamentului European îi este acordata o perioada de trei luni pentru a lua o decizie si daca:

1. Aproba pozitia comuna, Consiliul adopta definitiv actul dat, conform acestei pozitii

comune.

2. El nu se pronunta, Consiliul oricum adopta actul dat conform pozitiei sale comune.

3. Cu majoritatea absoluta a membrilor sai, Parlamentul European decide sa respinga pozitia comuna a Consiliului, acesta va fi informat imediat având posibilitatea de a aduce mai multa informatie asupra pozitiei sale, convocându-si Comisia de Conciliere. Daca totusi el nu este convins de Comisie, atunci cu majoritatea absoluta a membrilor sai el respinge pozitia comuna, astfel ca propunerea actului dat este considerata neadoptata.

4. Parlamentul mai poate propune si amendamente referitoare la pozitia comuna cu

majoritatea absoluta a membrilor sai. Tentativa de conciliere reprezinta un dialog direct între Consiliu si Parlamentul European în detrimentul Comisiei care nu mai poate propune un nou text; într-un fel prerogativele lor obisnuite sunt îndepartate pentru a se întâlni fata în fata. În componenta Comisiei de Conciliere intra un numar egal de membri ai Parlamentului European si Consiliului. În cadrul acestei comisii, participa activ si Comisia Europeana care pregateste documentele necesare, dar este înlaturata de la vot.

Daca într-o perioada de sase saptamâni, de la convocarea sa, Comisia de Conciliere aproba un proiect comun, Parlamentul European si Consiliul dispun de sase saptamâni de la aprobare pentru a adopta actul conform proiectului comun. Pentru Parlamentul European aceasta este egala cu o a treia lectura. La scurgerea celor sase saptamâni Parlamentul European, precum si Consiliul pot aproba proiectul actului redactat de Comisia de Conciliere. Pentru aceasta Parlamentul va trebui sa acorde majoritatea absoluta a voturilor, iar Consiliul - majoritatea calificata. În cazul când aceasta conditie nu este respectata de unul din aceste organe, examinarea proiectului actului este scos de pe ordinea de zi.

Comisia de Conciliere poate sa nu aprobe proiectul comun, astfel actul fiind considerat neadoptat. Atunci, Consiliul poate adopta, cu majoritatea calificata, pozitia comuna aprobata anterior concilierii, eventual cu amendamentele propuse de Parlamentul European. Aceasta decizie poate fi luata într-o perioada de sase saptamâni.

O ultima faza careia la fel îi este acordata o perioada de sase saptamâni luând în considerare hotarârea Consiliului - Parlamentului European poate, cu majoritatea absoluta a voturilor, sa respinga textul adoptat de Consiliu. Astfel Parlamentul European are un drept de veto. Daca Parlamentul European nu aduna acest numar de voturi, proiectul Consiliului devine "lege".

Perioada de trei luni si sase saptamâni poate fi prelungita respectiv cu o luna sau doua saptamâni maxim prin comunul acord al Parlamentului si Consiliului. Odata adoptat, regulamentul, directiva sau decizia este semnata de Presedintele Parlamentului European si Presedintele Consiliului.

Aceasta procedura pentru Parlamentul European înseamna foarte mult. Daca anterior decizia finala sub toate aspectele apartinea Consiliului, care putea sa insiste asupra hotarârii sale, chiar daca Parlamentul European era de alta parere, acum el în multe cazuri poate sa-si impuna "nu" - ul sau. Acesta este un pas important în transformarea Parlamentului European într-o institutie parlamentara cu puteri reale. Astazi rezultatul este acesta, Parlamentul European poate sa nu permita adoptarea unui act, dar înca este lipsit de dreptul de a legifera de sine statator. Procedura de codecizie este complexa si destul de întinsa în timp deoarece în câteva ipoteze se prelungeste aproximativ un an.

Din toata aceasta procedura, prin care ultimul cuvânt se acorda Parlamentului European, se poate sublinia încetineala cu care ea decurge si care poate sa se agraveze din cauza timpului suplimentar acordat la initiativa PE sau Consiliului. Se poate, de altfel, de mentionat greutatea si complexitatea caracterizata prin înlantuirea fazelor procedurale prevazute toate de a obtine acordul Consiliului si Parlamentului European.

Este dificil de imaginat o procedura mai simpla din moment ce codecizia - ca de altfel si procedura de cooperare instituita prin Actul Unic European - implica obligatoriu o procedura de naveta între institutii. Orice procedura de naveta si de conciliere porneste de la perioada de timp acordata suplimentar care lungeste procedura luarii deciziei.

Parlamentul European a observat deseori ca Consiliul este responsabil de întârzieri, deoarece nici controlul democratic, nici luarea unei decizii rapide nu este o protectie buna. Tratatul de la Maastricht a retinut de alt fel, pentru o eficacitate mai înalta, modalitatile de vot a Parlamentului European, facând mai dificile respingerea (majoritatea absoluta care-l constituie) si mult mai usoara adoptarea textului (majoritatea sufragiului exprimat).

Tratatul de la Amsterdam a extins semnificativ câmpul de aplicare a codeciziei printre altele: cooperarea vamala, lupta contra fraudei, politica transportului, politica sociala, Fondul social European, dispozitii ce faciliteaza exercitarea dreptului de circulatie si sejur a cetatenilor europeni; constituind o veritabila arma în mâna PE si, totodata, marind gradul de legitimitate a deciziilor comunitare, deoarece membrii PE sunt alesi în mod direct de catre populatia statelor UE .

Pentru procedura respectiva sunt niste dispozitii generale care în primul rând mentioneaza faptul ca: textul este pus de catre juristii - lingvisti ai Parlamentului European si Consiliului în comun acord. Dupa adoptarea actului legislativ în codecizie de catre Parlamentul European si Consiliu textul este supus semnaturii Presedintelui Parlamentului European si Presedintelui Consiliului, la fel si Secretarilor Generali ai acestor doua institutii. Textul astfel consfintit este transmis spre publicare în JOCE daca este posibil în termen maxim de o luna.

Aceasta procedura este pentru Parlamentul European un pas important catre realizarile spre care tinde, dorind sa devina la fel ca si parlamentele nationale la nivel statal, organ principal al   cu puteri depline.