Introducere in domeniul politicilor publice

Introducere īn domeniul politicilor publice

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezinta un domeniu de granita īntre mai multe stiinte fundamentale, precum stiinta politica, economica sociologica, psihologia sociala. Studiul politicilor publice reprezinta domeniul cel mai recent al stiintei politicilor, tehnicile si metodele de cercetare sunt īmprumutate din diverse discipline sociale si adaptate nevoilor pentru fiecare studiu īn parte.

Pāna la jumatatea secolului al xx-lea stiinta politica nu era interesata de studiul a ceea ce se īntampla īn interiorul guvernului si de studiul mecanismelor guvernarii.

A doua jumatate a secolului al xx-lea este marcata de o crestere semnificativa a interesului pentru cercetarea proceselor de guvernare si a eficintei deciziilor īn materie de alocare a fondurilor publice. Aceasta schimbare justifica interesul pentru studierea manierei īn care se iau deciziile politico-administrative.

Īn ultimile decenii ale secolului trecut au adus īn atentie nevoia de a guverna, punāndu-se accentul pe cresterea performantei īn gestionarea banilor publici, si īnbunatatirea relatiei īntre Stat si cetatean, īntre Guvern si Societatea Civila.

Domeniul politicilor publice din perspectiva cercetarii si analizei este reprezentat prin spatiul alocat studiului deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor forme de resurse: materiale, financiare, simbolice etc .

Politicile publice reprezinta un subiect de actualitate al realitatii administratiei romānesti. "Politica publica reprezinta o cale de actiune īn acord cu un interes public, un proces public īn care deciziile referitoare la alocarea resurselor asumate de societate (prin intermediul unui reprezentant ales) sunt orientate catre realizarea unui scop general"[1].

Plecānd de la aceasta definitie vom realiza ca nu putem dezvolta tema teoriei politicilor publice fara a prezenta elemente ce stau la baza acesteia, cum ar fi: societatea, statul, putere executiva, administratia publica si institutiile.

Īn viziunea lui Ioan Alexandru "societatea este un mod organizat de existenta īn sfera fenomenelor vietii" definirea conceptului de societate include doua categorii de sensuri:

v     "cristalizari specifice de relatii īntre indivizii umani si institutii (societate capitalista, societate rurala etc)

v     caracterul de unitate (entitate) pe care īl dobāndesc relatiile sociale relativ hotarnicite (societatea romāneasca, societatea europeana) "[2].

"Modelarea īn stiintele sociale reprezinta modul de reproducere a unui sistem complex de ordin social printr-un sistem mai simplu. Se recunoaste ca modelarea sistemelor sociale este dificila din mai multe motive, printre care amintim: caracterul multifactorial al sistemelor sociale; conditiile si factorii fenomenelor sociale se supun greu descrierii cantitative; fenomenele sunt īn modificare continua. "

Acelasi specialist defineste statul ca fiind "o colectivitate umana situata pe un teritoriu si supusa unei autoritati suverane. Statul desemneaza un aparat de institutii care īi permite sa comande si sa actioneze"[3].

Cāt despre puterea executiva, Ioan Alexandru īl nominalizeaza pe cel care a formulat clar principiul separatiunii puterilor īn stat, adica pe Montesquieu. Filozoful distingea trei tipuri de putere: legislativa, executiva si judecatoreasca.

Ioan Vida defineste puterea executiva ca "o functie distincta a statului, alaturi de cea legislativa si de functia judecatoreasca"[4].

"Executivul cuprinde, īn mod traditional, doua categorii de organe: seful statului si guvernul, indiferent ca acestea coexi 535f59f sta sau nu, atunci cānd coexista avānd functii departajate si responsabilitati diferite"[5].

Unii autori de drept administrativ exclud ideea de "executiv", īnlocuind-o cu cea de functie administrativa. Īn viziunea acestora, functia administrativa este considerata ca una dintre cele trei functii ale statului, alaturi de functia adminisrrativa si de functia jurisdictionala[6].

Īn conceptia constitutionala clasica, administratia reprezinta actiunea puterii executive, bazata pe procedee de putere publica.

"Īn sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiva desemneaza acea functie a statului care asigura executarea legii."

Tot Ioan Alexandru mentioneza conceptul de administratie publica definind administratia publica ca fiind "folosirea teoriilor si proceselor manageriale, politice si juridice īn vederea realizarii mandatelor guvernarii legislative, executive si judecatoresti, pentru a asigura reglementarile si serviciile pentru societate īn ansamblu, cāt si pentru segmentele acesteia. "[7]

Prin administratie publica se īntelege "acea activitate care consta īn principal īn ogranizarea si asigurarea executarii, dar si īn executarea nemijlocita a prevederilor Constitutiei, ale tuturor actelor normative si ale celorlalte acte juridice emise de autoritatile statului de drept, activitate realizata de catre autoritatile administratiei publice, desprindem, pe de o parte, pozitia administratiei publice īn cadrul diferitelor activitati ale autoritatilor statale sau ale colectivitatilor locale, iar, pe de alta parte, descifram cele doua componente esentiale si indispensabile ale administratiei publice, si anume: elementul structural - organic si elementul functional. "[8]

Īn "Dictinonary of American Government and Politics" sunt mentionate mai multe sensuri ale cuvāntului "administration" printre care si acela de executare si implementare a politicilor publice. Īn aceiasi lucrare este consemnata sintagma "public administrations" care reprezinta:

v         "Functia executiva īn guvern; executarea (aplicarea) politicii publice.

v         Organizarea si conducerea poporului si a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernarii.

v         Arta si stiinta conducerii aplicate la sectorul public[9]"

Termenul de institutie desemneaza "organizatiile care au un statut, reguli de functionare stabilite prin acte normative, avānd rolul de a satisface anumite nevoi sociale[10]".

1. 1 Definirea conceptului de politica publica

Termenul de politica a avut de-a lungul timpului o multitudine de īntelesuri īn functie de tarile īn care a fost folosit.

De exemplu, īn tarile latine, termenul "policy" din limba engleza este identificat adeseori cu decizia. Mai concret, prin politica se īntelege o decizie formala ( lege, act administrativ) a unei autoritati legitim alese care se adopta īntr-un cadru formal, conform unor proceduri dinainte stabilite[11]. Din punct de vedere comportamental "o politica este o decizie care se caracterizeaza prin actiuni si conduite ale acelor care le īndeplinesc. "

Analiza politicilor reprezinta o orientare practica ce identifica politica cu un program de actiune al autoritatilor publice īntr-un domeniu determinat de activitate. Din aceasta perspectiva analitica, diferiti autori au folosit termenul de politica īn functie de anumite aspecte sau elemente pe care doreau sa le puna īn evidenta. Astfel, termenul a fost utilizat pentru a se face referire la un domeniu al activitatilor publice (politica sanitara, politica economica, politica educationala) .

De asemenea, termenul a fost utilizat referitor la:

v         grupare de obiective si programe desfasurate de guvern īntr-un anumit moment(politica de alfabetizare, de lupta īmpotriva fumatului) .

v         legislatie sau pachet de norme aprobate īn legatura cu o anumita tematica (legislatie fiscala, urbana, ecologica, energetica)

v         produsul activitatii guvernamentale (construirea de locuinte ca produs al politicii de bunastare sociala)

v         impactul activitatii guvernamentale asupra societatii prin politica de reducere a mortalitatii pe autostrazi, prevenirea incendiilor, reabilitarea sociala a toxicomanilor.

Īn toate aceste acceptiuni ale termenului de politica publica gasim elemente comune care permit reordonarea lor īn felul urmator:

v         politica tinde sa fie mai mult decāt o decizie formala, ea reprezinta o grupare de decizii.

v         O politica publica este adoptata de institutiile politico-administrative si conteaza pe garantia guvernamentala. Politica se poate prezenta sub mai multe forme:o reglementare juridica, un discurs politic, o forma de restructurare a serviciilor publice.

v         O politica publica mobilizeaza resurse pentru a genera anumite produse īn societate.

v         O politica publica presupune o activitate care urmareste o finalitate sau un obiectiv mai general ori mai specific. Acest obiectiv este orientat catre satisfacerea anumitor interese si este purtatorul anumitor valori.

Īn literatura romāna, termenul de politica poate avea mai multe utilizari:

v         se foloseste pentru a desemna "fenomenele de lupta pentru putere, de concurenta īntre partide, de grupuri de interese, de categorii sociale, persoane, īn vederea exercitarii influentei si a ocuparii unor functii de autoritate īntr-o colectivitate, tara, īntr-un cadru electoral sau īn procesele decizionale[13]". Īn acest context, termenul de "politica" are īntelesul pe care īl are cuvāntul "politics" īn limba engleza.

v         O alta utilizare a termenului "politica" se refera la īntelesul pe care īl are cuvāntul policy din limba engleza. Īn acest caz el reprezinta un cadru de orientare pentru o actiune, un program. Spre exemplu, putem spune ca un guvern are o politica economica, adica pune īn aplicare un ansamblu de interventii, alege sa faca sau sa nu faca anumite lucruri pentru un domeniu specific, cum ar fi economia.

Putem spune ca o politica publica, reprezinta produsul activitatii unei autoritati īnvestite cu putere publica si legitimitate guvernamentala. [14]

Daca politica reprezinta un domeniu al activitatii umane care vizeaza relatiile, manifestarile si orientarile īntre paturile, grupurile sociale si alte organizatii active dintr-un stat sau dintre acestea si cetateni īn confruntarile pentru cucerirea, consolidarea, dezvoltarea si mentinerea puterii si pentru controlul functionarii ei. [15] dar si faptul ca orice politica reflecta orentarile cetatenilor ce formeaza anumite grupuri (fata de altele) īn interiorul unei tari, dar si ale unei tari fata de alte tari, īn legatura cu promovarea intereselor lor, īn lupta pentru putere , atunci vom considera ca "politica publica exprima manifestarile si orientarile definite de autoritatile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activitati esentiale ce se desfasoara la nivel national, fie la niveluri teritorial-administrative"

Politicile publice sunt decizii politice īn favoarea unei anumite stari dorite, cuprizand si optiunile īn favoarea anumitor mijloace considerate adecvate atingerii obiectivelor proiectate. Esenta unei politici publice consta īn mobilizarea membrilor unei comunitati īn jurul unui acord permanent reformulabil obtinut prin disputa, īnfruntare, negociere, compromis.

Asadar, o politica publica presupune existenta unui obiectiv (interes) cu o recunoastere larga īn comunitate si care impulsioneaza declansarea procesului prin care parerile si interesele celor ce se regasesc īn obiectivul fixat sunt aduse laolalta, realizandu-se, astfel, un loc comun al comunitatilor, grupurilor si cetatenilor si care reprezinta spatiul public tinta al politicii[18]. Īn literatura anglo-saxona, termenul "policy"simbolizeaza transpunera prioritatilor politice si a principiilor guvernului īn programe si punerea acestora īn practica pentru a realiza schimbarile dorite.

Prin urmare, o politica publica reprezinta un program de actiune guvernamentala īntru-un sector al societatii ori īntr-un spatiu geografic:ordine publica, sanatate, siguranta rutiera, un oras determinat, o tara sau comunitate determinata īn mod exact . [19]

Īn acelasi spirit, Luminita Gabriela Popescu, precizeaza ca politica publica reprezinta raspunsul pe care guvernarea īl ofera acelor nevoi ale societatii considerate de inters general si de maxima importanta, īncāt sunt satisfacute din banii publici. Din acest punct de vedere este evident ca politicile publice poarta caracteristica valorilor asociate doctrinei si ideologiei partidului sau coalitiei de partide aflate la guvernare. [20]

Īn literature franceza, exista un un consens relativ īn rāndul sociologilor si politologilor cu privire la caracteristicile conceptului de politica publica. (Yves Meny, J-C. Thoening) [21]

Īn conceptia acestor specialisti o politica publica reprezinta īn acelasi timp:

v     Un continut - activitatea publica apare sub forma unei esente, a unui continut . Pentru generarea rezultatelor sau a produselor se mobilizeaza resurse. Aceste efecte (rezultate, produse) sunt examinate de analist ca o problema de cercetare pentru actiune. Aceste produse rezulta dintr-un proces de munca si de actiune;

v     Un program - o politica publica nu se reduce la un act punctual luat īn considerare īn mod izolat. Īn spatele unui act, īn spatele unor activitati se afla un cadru mai general īn care se integreaza actul sau activitatile respective. De exemplu, prin actiunile sale, un ministru se īnscrie īntr-o politica publica pe termen mediu. Desi acest cadru nu este definit īn mod explicit, de exemplu prin proceduri institutionale (legi) sau prin discursul actorilor politici (programul guvernului sau al primarului) putem totusi sa reperam legaturi īntre aceste acte, o structura de orintare relativ permanenta sau de referinta pe care David Easton o numeste "intentiile mai generale ale autoritatilor"

v     orientare normativa - activitatea publica nu este rezultatul unor raspunsuri aleatorii ci este expresia finalitatilor si preferintelor pe care decidentul, constient sau nu, īn mod voluntar sau fortat de anumite imprejurari, nu poate decāt sa accepte, pentru ca este responsabil;

v     un factor coercitiv - activitatea publica provine din natura autoritara cu care este īnvestit actorul guvernamental. Acesta din urma (actorul guvernamental ) are o legitimitate a autoritatii legale sau exercita o constrāngere care se bazeaza pe monopolul fortei;

v     un resort social - o politica publica se defineste prin resortul sau, prin cetatenii ale caror interese, situatii sunt afectate de acte si dispozitii.

"O politica publica reprezinta un ansamblu de masuri luate de o autoritate legala si responsabila care vizeaza imbunatatirea conditiilor de viata ale cetatenilor sau conceperea unor masuri de stimulare a cresterii economice " .

O politica publica se defineste prin patru elemente distincte.

v     ansamblul de actiuni efectuate trebuie sa vizeze acelasi sector de activitate sau acelasi teritoriu, adica, este necesara existenta unei unitati a cāmpului de actiune;

v     o politica publica trebuie conceputa īn functie de obiectivele-tinta si de rezultate concrete:

a)      politica publica trebuie sa fie legitima si eficace, ca urmare, aceasta trebuie sa aiba scopuri precise si perceptibile pentru cei administrati;

b)      politica publica trebuie sa aiba etape intermediare care sa exprime pasii parcursi si mijloace suficiente pentru a fi dusa la bun sfarsit;

c)      politica publica trebuie sa aiba ca rezultat un beneficiu pentru cetateni.

v         actiunile desfasurate trebuie legate unele de altele;

v         o politica publica trebuie sa fie rezultatul unei vointe politice . Autoritatea care o initiaza este una responsabila care īsi respecta angajamentele facute si sa accepte efectele īn ansamblu.

Īn consecinta si din perspectiva manageriala, o politica publica corespunde unui domeniu de activitate avānd o cerere specifica, nevoi specifice, o oferta specifica, si deci, factori specifici, independenti de alte politici publice.

Participantii la viata publica: alesi, functionari, experti, societatea civila, jurnalisti, folosesc termenul de politica publica pentru a descrie modul īn care este organizata viata publica.

"Pentru unii, politicile (policy) au legatura cu controlul. Ele pot actiona ca un vehicul al controlului: oamenilor politici asupra birocratilor; īnaltilor functionari din administratia centrala asupra restului personalului.iar pentru altii, politicile ( policy ) "pot fi un vehicul pentru a contesta ordinea existenta "

Existenta unei politici publice este rezultatul unor grupuri ce reprezinta "government-ul"si care identifica problema si decid rezolvarea acesteia.

Marius Profiroiu sustine ca fiind elocvent rezultatul actiunii mai multor persoane. Unele dintre acestea fac parte din "government", altele se afla īn afara acestei entitati si reprezinta marea lor majoritate acordānd atentie unor lucruri care se īntampla (cresterea saraciei, poluarea aerului, sporirea abandonurilor scolare) si pe care le recunosc ca pe niste probleme.

Solutia acestor probleme ar putea fi o noua abordare a acesteia .

"Pentru grupurile de interes, o politica īn zona lor de interes poate fi un vehicul pentru participarea la discutii" [24]

Definirea politicilor publice īn viziunea altor specialisti

Leslie Pal defineste politica publica ca fiind "acea directie de actiune sau lipsa actiunii aleasa de autoritatile publice ca raspuns la o anumita problema sau la un set de probleme interconectate". Asadar, politica publica se refera la un curs de actiune. Acest lucru are legatura cu ideea de cadru sau model-politicile publice ofera īndrumare īntr-o īntreaga gama de actiuni interconectate īntr-un anumit domeniu.

Cel care concepe politicile (policy-maker) este acela care concepe aceste ghiduri de actiune, iar cel care preia politicile (policy - taker) este acela care opereaza īn cadrul trasat, aplicāndul īn situatii noi.

De exemplu, politica de migrare poate reprezenta acel cadru larg care structureaza actiunile unui numar mare de organizatii cum ar fi ambasadele, consiliile pentru refugiati ale unei tari.

Cānd spunem ca partidele politice au politici de migrare diferite, aceasta īnseamna ca ele nu cad de acord asupra principiilor fundamentale, ca de exemplu: sa se permita libera imigrare sau sa se adopte politica "granitelor īnchise". Un alt exemplu īn acest sens ar fi daca sa se permita imigrarea pe baza consideratiilor de reīntregire a familiei sau a celor economice.

Cānd se schimba o politica, actiunile care aveau loc īn cadrul ei sunt reconfigurate astfel īncāt sa duca la rezultate diferite.

Un alt aspect al definitiei este ca o politica publica se refera atāt la actiune cāt si la inactiune, cu conditia ca acesta sa fie aleasa deliberat de autoritatile publice. Un exemplu elocvent este problema recunoasterii casatoriilor īntre persoane de acelasi sex. Īn Canada gasirea unei solutii pentru aceasta problema a fost ignorata si de aceea lipsa actiunii īn acest domeniu nu poate fi considerata o decizie ce tine de o politica publica. Dar īn luna mai a anului 1999 Curtea Suprema a decis ca legislatia federala si regionala discrimineaza cuplurile de homosexuali si lesbiene. Inactiunea guvernului confruntat cu aceasta decizie poate fi numita o alegere ce tine de o politica publica.

Definitia data de Leslie Pal se refera la probleme si la seturi de probleme interconectate. Indiferent de dimensiunile lor simbolice, politicile publice sunt considerate, atat de cei care le creeaza, precum si de cetateni, drept modalitati de a rezolva probleme sau uneori de a profita de oportunitati.

Se īntāmpla rar ca politicile sa raspunda unei probleme izolate. Adesea politicile publice sunt raspunsuri la un set īntreg de probleme complicate ale caror solutii pot fi ele īnsele contradictorii. Majoritatea problemelor care īsi afla raspunsul īn politicile publice sunt complexe "ca urmare a maririi sau anvergurilor; ele sunt compuse din seturi de probleme, poate mai mici, dar care, dat fiind ca nu sunt interconectate, sunt greu de īnteles si totodata greu de separat atāt din punct de vedere logic, cāt si cronologic". De exemplu īn 1993 guvernul federal al Canadei se confrunta cu problema traficului ilegal de tigari peste granita provinciilor Ontario si Quebec. Īn Canada taxele pentru tigari sunt mari.

Scopul lor era, pe de o parte sa aduca bani la buget, iar pe alta parte sa descurajeze fumatul. Profitabil era sa cumperi tigari din Statele Unite ale Americii si sa le treci ilegal granita īn Canada unde le puteai vinde sub pretul pietei. Criza s-a agravat cānd patronii magazinelor din Quebec au organizat o vānzare de tigari "scutite de taxe" la St. Eustache, la nord de Montreal. Īn acest caz erau mai multe probleme interconectate. Īn primul rānd, majoritatea celor care treceau ilegal peste granite tigari erau indieni aborigeni din rezervatiile care se īntind atāt īn cele doua provincii canadiene cāt si īn statul american New York. Īn al doilea rānd, accizele se percepeau atāt la nivel federal cāt regional, iar actiunea coordonata era mult īngreunata din cauza faptului ca provincia Quebec ar fi acceptat sa reduca nivelul accizelor, dar provincia Ontario refuza. Īn aceste conditii, fara masuri coordonate la nivel federal, cei din provincia Ontario se temeau ca fumatorii īsi vor cumpara din Quebec tigari mai ieftine. Īn al treilea rānd, problema traficului ilegal cu tigari era una locala, fiind relevanta doar pentru Ontario si Quebec, dar nu si pentru restul tarii.

Ca urmare, orice ar fi facut guvernul liberal de la Ottawa sa reconcilieze cele doua provincii, el n-ar fi gasit neaparat sprijin īn alte provincii. Īn final guvernul canadian a decis sa reduca taxele si sa cheltuiasca mai multi bani īn programe de ocrotire a sanatatii.

v     Suma alocata pentru astfel de programe a crescut de la 18-20 miloane dolari la 185 milioane de dolari.

v     A fost introdusa legea referitoare la interzicerea vānzarii de tigari persoanelor tinere, vārsta la care fumatul era legal devenind 18 ani.

v     Au interzis pachetele mai mici de 20 de tigari.

v     Au intārit advertismentele de pe pachetele referitoare la riscurile fumatului si au restrāns numarul automatelor de tigari.

Atunci cānd toate aceste masuri sunt cumulate īntr-o singura politica publica, aceasta vine sa raspunda unui numar mare de probleme[25].

Heinz Eulau si Kenneth Prewit au definit politicile publice ca fiind "decizii ferme caracterizate prin consistenta comportamentala atāt din partea celor ce le fac cāt si din partea celor care le respecta. [26]

Thomas Dye largeste sfera de cuprindere a notiunii de politica publica, aratānd ca aceasta este alcatuita din "tot ceea ce actorii guvernamentali hotarasc sa faca sau sa nu faca. "[27]

Definitia lui Thomas Dye stabileste clar faptul ca organele administrative reprezinta agentul care elaboreaza politici publice, chiar daca exista o serie de grupuri din afara organelor administratiei publice care pot influenta ceea ce acestea hotarasc, īnsa deciziile acestora nu constituie esenta politicilor publice;

v         īn al doilea rānd, Dye evidentiaza faptul ca politicile publice implica o alegere fundamentala din partea organelor administrative de a face sau a nu face ceva, de a urma un anumit curs al unei actiuni Un concept mai dificil de īnteles este acela de nondecizie, de exemplu decizia unei autoritati publice de a nu actiona, de a nu crea un program sau de a mentine, pur si simplu statu-quoul. Acestea ar trebui sa fie īnsa decizii deliberate.

O alta īncercare de conceptualizare a politicilor publice este cea realizata de William Jenkins, care defineste politicile publice ca un set de decizii interdependente luate de un actor politic sau de un grup de actori politici cu privire la selectia scopurilor si la mijloacele de a atinge aceste scopuri īntr-o situatie specifica, īn care ar trebui ca acei actori politici sa poata, īn principiu, sa ia decizii. " Definitia lui Jenkins are urmatoarele merite:

v         el considera elaborarea politicilor publice drept un proces, spre deosebire de Dye, ce definea politica publica drept o alegere a organelor guvernamentale;

v         el recunoaste ca politicile publice reprezinta un set de decizii interdependente, majoritatea politicilor presupunānd o serie de decizii, cele mai multe fiind mai degraba accidentale, decāt deliberate;

v         de asemenea, el observa ca, īn procesul politicilor publice, autorita­tile guvernamentale sunt supuse unor presiuni interne sau externe, ce tin de lipsa de resurse sau de rezistenta interna sau internationala fata de anumite optiuni, ceea ce limiteaza posibilitatea de alegere a acestora;

Īn plus, Jenkins introduce un standard de evaluare īn analiza politicilor publice, prin faptul ca el considera ca procesul de elaborare a politicilor publice reprezinta un comportament al autoritatilor publice de a decide cu privire la anumite teluri si mijloace de a atinge aceste scopuri īntr-o situatie specifica. Asadar, īn opinia sa, trebuie sa existe o concordanta īntre teluri si mijloace, chiar daca el nu face referire īn mod explicit la natura telurilor si mijloacelor implicate.

Un alt autor, James Anderson, ofera o definitie mai generica, īn care politica publica este descrisa ca fiind un curs intentionat, urmat de un actor politic sau un grup de actori politici care se ocupa de o problema de interes general Astfel, Anderson observa ca politicile publice sunt deseori luate de un grup de actori politici, si, īn plus, pot fi rezultatul unor decizii multiple luate de factori de decizie multipli. De asemenea, el observa ca actiunea guvernamentala este īndreptata spre rezolvarea unei probleme de interes general, īn acest mod oferindu-se explicatii cu privire la natura telurilor urmarite prin politica publica

Adrian Miroiu sustine ca "o politica publica este o retea de decizii legate īntre ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor si a resurselor alocate pentru atingerea lor īn situatii specifice. "[30]

Motivatia pentru politicile publice

Prin politicile publice statul intervine īn activitatea economica si sociala. El modifica realitatea, īntr-o directie conforma cu necesitatile societatii. Ratiunile acestei interventii se pot grupa īn doua mari categorii:

1) prin politicile publice se intervine pentru a corecta actiunea pietei libere deoarece piata are limitari, neīmpliniri, imperfectiuni;

2) prin politicile publice sunt promovate valorile acceptate social, de exemplu valorile im­portante īntr-o societate democratica moderna (libertatea, egalitatea, dreptatea, etc. )[31].

Corectarea imperfectiunilor pietei

Imperfectiunile pietei sunt īmprejurari īn care produsul social ar putea fi mai mare sub anumite alocari ale resurselor decāt cel care ar rezul­ta prin actiunea fortelor pietei libere. Īn mod obisnuit, patru astfel de imperfectiuni ale pietei sunt mentionate: a) monopolurile naturale; b) informatia deficienta; c) serviciile colective sau bunurile publice d) externalitatile;

Monopolurile naturale

Monopolurile naturale reprezinta un caz particular al monopolului fiind facilitate de conditiile tehnice. Denumite si "naturale" datorita naturii particulare a bunurilor furnizate care favorizeaza monopolizarea productiei. Acesta este cazul unor bunuri economice de interes general precum: producerea si distribuirea apei, gazului, curentului electric, comunicatiilor, transportului ferovial, aerian, naval, etc. Particularitatile acestor bunuri este ca ele nu pot fi oferite decāt global, colectiv. [32]

Monopolul se caracterizeaza prin faptul ca oferta pentru un anumit produs este concentrata īn māna unui singur producator ceea ce īi permite sa fixeze pretul produsului (mai ridicat decāt pretul de pe piata cu o concurenta monopolista sau oligopola) si sa controleze piata.

Acesta nu este intersat de cresterea calitatii bunurilor economice, neavānd concurenta. [33]

Īn acest caz rolul guvernarii este ca prin politicile publice sa se corecteze anumite imperfectiuni ale pietei, de exemplu, sa reglementeze activitatea īntreprinderilor private care produc astfel de bunuri economice. Īn cazul telecomunicatiilor; al asigurarii cu apa potabila sau gaz al locuitorilor, al curateniei īn oras sunt formulate standarde de producere a bunurilor si este reglementat si pretul.

O alta soltie este reprezentata de cea de "franchise"producerea bunurilor este conditionata de competitia unor īntreprinderi private pe criteriul cel care ofera cel mai mic pret la cea mai buna calitate va produce astfel de bunuri de interes general[34].

Informatia deficienta

Din categoria bunurilor economice e interes general face parte si informatia. Consumul ei se caracterizeaza prin nerivalitate: adica consumul ei de catre mine nu rivalizeaza cu al tau. Problema care apare este aceea a exclusivitatii informatiei. " Exista situatii īn care informatia este voit ascunsa fapt facilitat de existenta posibilitatilor de cumparare a informatiilor secrete, de mituire a functionarilor publici, de subordonare a presei, a televiziunii si a altor mijloace de informare colectiva". Īn aceste conditii informatia devine incompleta, inexistenta pentru majoritatea membrilor unei societati īn favoarea unei minoritati. [35]

Informatia poate fi de asemenea falsa, de exemplu publicitatea īnselatoare.

Un domeniu īn care piata este deficitara sau chiar falsa este piata asigurarilor. De exemplu s-au īnregistrat cazuri īn care o societate de asigurari nu a acordat toate informatiile necesare clientilor sai si s-au efectuat asigurari īn caz de cutremur īn orasul Oradea, iar polita de asigurare nu era valabila decāt īn cazul īn care locuinta era amplasata īn zona de maxim risc seismic ( īn Vrancea. ) [36]

Teoreticienii drepturilor de proprietate arata ca informatia este costisitoare si deci accesibila īn functie de cost[37].

Pentru aceste cazuri, politicile cele mai practicate de institutiile guvernamentale sunt cele de promovare a informatiilor relevante; de a oferi subsidii (pentru ieftinirea centurilor de siguranta īn automobile) de a ridica taxele pentru tigari si alcool īn felul acesta descurajānd consumul, etc. Pe masura cresterii complexitatii bunurilor economice si chiar a relatiilor economice, informarea implica energie, timp si bani, altfel spus presupune costuri de tranzactie. Īn general īn ceea ce priveste informatia deficitara implicarea statului este posibila doar prin calea reglementarilor. [38]

Serviciile colective si bunurile publice

Lacunele pietei de care se ocupa economia publica (deoarece ele motiveaza adesea interventia statului) rezulta din caracteristicile specifice ale anumitor bunuri si servicii, precum serviciile speciale.

Prezenta serviciilor publice nu justifica neaparat o implicare a sectorului public, totusi activitatea statului īn domeniul alocarii resurselor este strāns legata de existenta acestor bunuri. Unii specialisti le evidentiaza prin termenul "bunuri publice", "utilitati publice".

Conceptul de bunuri publice este definit de Samuelson (1954) astfel: "bunuri de care se bucura toata lumea īn comun, astfel īncāt consumarea unui astfel de bun de catre un individ nu implica consumarea unui aceluiasi bun de catre un alt individ". [39]

Lucica Matei relateaza īn lucrarea sa "Managementul Public" mai multe opinii ale specialistilor cu privire la seviciile publice[40].

Unul dintre specialisti este Ioan Alexandru care defineste serviciile publice ca, īntelese īn sens larg, pe un "ansamblu de persoane si de lucrari create īn vederea satisfacerii unei nevoi publice de catre o colectivitate publica, supuse autoritatii si contolului acestuia".

Un alt specialist este Paul Negulescu care considera ca serviciul public este "un organism administrativ creat de stat, judet sau comuna cu o competenta si puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general, pus la dispozitia publicului pentru a satisface īn mod regulat si continuu o nevoie cu caracter general, a carei initiativa privata nu ar putea sa-i dea decāt o satisfactie incompleta si intermitenta. "

Tot Lucica Matei relateaza o clasificare a serviciilor publice astfel:

v     Infrastructura, locuinte si transport

apa si canalizare

īntretinerea strazilor

administrarea traficului

colectare si depozitarea deseurilor solide

iluminatul public

īntretinerea parcurilor si a spatiilor verzi

energia termica

administrarea fondului locativ

transport public

v     Arta, cultura si educatie

biblioteci si muzee locale

teatre si sali de concerte

gradinite si īnvatamānt primar

v     Asistenta sociala si sanatate

camine de copii si de batrāni

centre pentru tineret

spitale si dotari pentru sanatate

programe de asistenta sociala

v     Ordinea si siguranta publica

gardienii publici

v     Activitati economice

administrarea de intreprindri comerciale

administrarea pietelor si expozitiilor

Externalitatile

O externalitate este un impact (pozitiv sau negativ) care rezulta dintr-o actiune (privitoare la producerea sau la consumul unui bun) si care afec­teaza pe cineva care nu a consimtit la ea prin participarea īntr-un schimb voluntar. (Cresterea preturilor la un produs nu e asadar o externalitate, fiindca atāt cei care cumpara cāt si cei care vānd se angajeaza īn mod voluntar īn acest schimb). O ex­ternalitate negativa este de pilda poluarea aerului sau a apei (a Tisei, Siretului sau Jiului, ), facuta de o firma prin activitatile ei productive; sau depozitarea gunoiului īn spatii publice (īn spatele unor buticuri amplasate pe domeniul public); sau fumul de tigari al celor care fumeaza īn sali de sedinta īn care exista si nefumatori etc. O externalitate pozitiva este, de pilda, vaccinarea, care reduce riscul īmbolnavirii pentru toti, sau placerea resimtita cānd trec printr-un parc frumos amenajat sau pe lānga o casa bine īngrijita.

Principalele tipuri de politici care īncearca sa corecteze aceste situatii sunt urma­toarele (desigur, ele sunt cerute īn primul rānd atunci cānd influentele unei externalitati sunt īndeajuns de semnificative pentru a fi nevoie de promovarea unei politici; caci, de pilda, automobilele au poluat de la īnceputul secolului al XX-lca, īnsa pro­blema a aparut ca fiind semnificativa mult mai tārziu): o solutie este aceea de a pro­duce reglementari ale unor domenii; de exemplu, se instituie standarde de nepoluare pentru īntreprinderi metalurgice, chimice, ori de automobile. O alta solutie este aceea de a introduce taxe si subsidii: taxe pentru externalitatile negative si subsidii care īn­curajeaza producerea celor pozitive. [42]

1. 2. 2 Promovarea valorilor acceptate social

Nevoia de a promova politici, vizeaza o valoare importanta īn societatile moderne, si anume cea a eficientei. Interventia guvernamentala, printr-o varietate de politici, este menita sa creasca eficienta acolo unde piata libera nu reuseste singura sa o ofere pe cea mai ridicata. Exista īnsa si alte valori pe care societatile moderne doresc sa le promoveze. Idealul libertatii, al unei societati mai drepte, al unei societati īn care drepturile persoanelor sunt respectate, au motivat si motiveaza multe din actiunile guvernamentale.

Voi da un exemplu pentru a face mai intuitiv acest aspect. Sa presupunem ca am avea o societate compusa din numai trei persoane: A, B, C. Sa presupunem, de asemenea, ca putem masura pe o aceeasi scara beneficiile (sau utilitatile) pe care fiecare din cele trei persoane le obtine prin cooperarea sociala. Simplificānd, presu­punem ca exista doar trei scheme de cooperare sociala, anume politicile 1, 2, 3. Care din cele trei rezultate care apar prin aplicarea acestor politici este cel dezirabil social?

Vom discuta trei modalitati alternative de evaluare a acestor politici. Prima este cea utilitarista. Potrivit utilitaristilor (printre cei mai cunoscuti utilitaristi sunt J. Bentham si J. St. Mill, īn secolul trecut; J. Harsanyi, īn secolul nostru) , fiecare politica trebuie evaluata tinānd seama numai de consecintele aplicarii ei asupra tutu­ror persoanelor afectate. Politica cea mai buna e cea care produce cea mai mare utili­tate (cum spuneau utilitaristii clasici, "cea mai mare fericire pentru cei mai multi"). Comparānd cele trei politici din exemplul nostru, vom observa ca a treia produce cea mai mare utilitate (acest lucru rezulta din īnsumarea utilitatilor fiecarei persoane) si, ca urmare, ea este cea care potrivit utilitarismului trebuie sa fie adoptata. Utilita­rismul este democratic, deoarece sunt luate īn considerare, cu aceeasi pondere, utilitatile fiecarui membru al societatii. Problema este īnsa ca el nu ofera o protectie cetatenilor: Cum observam, politica 3 este aleasa de utilitaristi chiar daca prin aplicarea ei per­soana C obtine cea mai mica utilitate dintre toate rezultatele posibile.

J. Nash propune un criteriu mai egalitarist: dintre doua distributii ale utilitatilor, el prefera pe cea care nu permite discrepante mari īntre persoanele im­plicate.

J. Rawls (1971) considera ca utilitarismul, dar si criteriul lui J. Nash, nu reusesc sa dea seama de valoarea fundamentala a societatilor moderne: cea a echitatii sau a dreptatii sociale. Īntr-o societate trebuie sa se acorde cea mai mare consideratie acelor membri ai ei care sunt cei mai dezavantajati. Atāt prin adoptarea po­liticii 3, cāt si prin adoptarea politicii 1 (care rezulta prin acceptarea criteriului utilitarist, respectiv a celui al lui Nash) , persoana cea mai dezavantajata, anume C, nu obtine cea mai mare utilitate care īi este accesibila. Daca īnsa aplicam principiul ce­lui mai mare beneficiu pentru cel mai dezavantajat, atunci politica acceptabila este a doua. Rawls ajunge la aceasta concluzie apelānd la urmatorul experiment imagi­nar. Sa presupunem ca fiecare dintre noi ne-am afla īn situatia de a alege cea mai dreapta forma de organizare a societatii īn care traim (ne-am afla, zice el, īntr-o "po­zitie originara") . Vom lasa deoparte toate modalitatile pe care moral nu le acceptam ca fiind relevante pentru a diferentia īntre oameni: faptul ca au o anumita pozitie so­ciala, ca au o anumita avere sau un anumit venit, ca au sau nu talente ctc. Toate aceste caracteristici nu sunt relevante atunci cānd vrem sa tratam pe cineva ca pe opersoana umana. Totusi trebuie sa tinem cont de aceste īnsusiri, pentru a nu ne situa sub un "val de ignoranta" īn care fiecare dintre noi nu am sti ce caracrteistici avem, ce pozitie sociala avem, ce talent avem, ce avere sau venit avem, etc. Atunci cum am gāndi o societate dreapta? J. Rawls, sustine ca de teama riscului ne-am gāndi la o societate īn care cel mai slab situat are cea mai buna pozitie posibila. Nu am dori, de pilda, o societate sclavagista: caci, desi poate ca multora le-ar place sa fie stapāni de sclavi, nu au cum sa stie daca īn acea societate nu vor fi cumva slavi; si, pentru a elimina acest risc, ci vor prefera o societate īn care nu exista sclavie. Īn exemplul nostru, politica pe care va trebui sa o alegem este cea cu numarul 2, caci ea maximizeaza utilitatea persoanei C, cea mai dezavantajata din societatea descrisa aici.

Valoarea dreptatii este fundamentala pentru societatile moderne; promovarea politicilor publice trebuie sa se raporteze continuu la ea ca o constrāngere esentiala. Caci ea īnseamna, īn fond:

>          a respecta libertatea individuala;

>          a respecta egalitatea de sanse;

>          a respecta demnitatea umana, dreptul fiecaruia la un trai decent.

Sa ne gāndim numai la cāteva dintre politicile promovate īn societatile moderne: 1. cele care asigura educatia de baza (mai mult, īn foarte multe tari statul sustine partial de cele mai multe ori educatia la un nivel mai īnalt decāt cel de baza); 2. cele privind protectia sociala a salariatilor si pensionarilor; cele privind asigurarile sociale de sana­tate etc. De fiecare data valori precum cele mentionate mai devreme au fost cele care au constrāns tipurile de politici adoptate si au impus aplicarea lor. Au exis­tat si grupuri sociale care, aderānd la acele valori, au presat īn acest sens.

Exista si alte valori care apar de multe ori īn calitate de constrāngeri importante, asupra politicile publice promovate de institutiile guvernamentale. īntre acestea, voi mentiona: respectarea drepturilor minoritatilor (nationale, rasiale, religioase, dar si sexuale); si respectul fata de natura (constrāngeri de natura ecologica) .

Definirea conceptului de teorie a politicilor publice

Teoria politicilor publice a fost inclusa īn cercetarea politicilor publice īn jurul anilor '90, notiunea de teorie a politicii nu beneficiaza de o riguroasa determinare conceptuala, fiind deseori utilizata cu acceptiuni si finalitati diferite.

Īn literatura de specialitate este cunoscuta sub diverse alte denumiri, cum ar fi: modelul de impact (Freeman si Sherwood, 1970) , teoria īn practica (Argvris si Schon, 1974) , harta cognitiva (Axelrod, 1976) sau teoria actiunii (Patton, 1978) .

Teoria politicilor publiuce aspira la decriptarea semnelor viitoarelor evolutii ale societatii, si reprezinta "ansamblul gāndirilor aprofundate si generalizate referitoare la o problema aparuta īntr-un sector public si care are ca rezultat formularea unei teorii" (Luminita Gabriela Popescu)[44].

Mai precis, contine totalitatea ipotezelor si argumentelor unui anumit personaj si reflecta fundamentul unei anumite politici sau a viziunii asupra acesteia. Este un demers ce presupune rigoare, o activitate rationala, metoda si competenta specifica focalizata asu­pra proiectarii politicilor alternative, confruntarii solutiilor propuse, īn functie de costuri si de efectele previzionate, cu scopul de a produce schimbarile dezirabile īn diferite domenii ale vietii sociale.

Teoria politicii publice presupune o sinteza īntre cunostintele furnizate de stiintele sociale si informatiile care provin din cāmpul dinamic al realitatii politice si sociale.

Ipotezele care stau la baza acestei teorii se refera nu numai la diversele elemente īn sine, dar si la interdependenta acestora, abordata din perspectiva sistemica, ceea ce justifica statutul de teorie. Interdependenta dintre ipotezele si argumentele care stau la baza teoriei politicii publice este semnalata prin relatiile existente īntre: scopuri si mijloace (relatii finale) , cauze si efecte (relatii cazuale) si, respectiv, valori si norme (relatii normative) .

Integrarea acestor relatii se materializeaza, la nivelul teoriei politicii, īn:

v     componenta normativa: vizeaza, īn primul rānd, perceptia asupra problemei īn cauza (situatia existenta este comparata cu un referential prestabilit) si, īn al doilea rānd, efectul valorilor si normelor asupra scopurilor si mijloacelor;

v     componenta cazuala: relationeaza perceptia asupra cauze­lor si efectelor cu privire, īn principal, la problema careia i se adre­seaza politica respectiva;

v     componenta finala: include perceptia asupra politicii pu­blice, īn ansamblu, adica sistemul format din scopuri si mijloace.

Cele trei componente de impact se influenteaza reciproc. De pilda, sistemul de valori si norme va determina, īn mod nemijlocit, alegerea scopurilor si mijloacelor.

Un exemplu īn acest sens īl reprezinta efectul major al valo­rilor societatii asupra instrumentelor folosite īn politicile de salari­zare axate pe īncurajarea cresterii productivitatii si competitivitatii.

Reprezentativitatea valorilor este atāt de puternica īncāt, chiar īn conditiile īn care, pentru executia unei anumite politici publice, se apeleaza la acelasi tip de instrumente, efectele produse sunt diferite. Valorile doctrinei liberale difera de cele ale social-democratiei, de exemplu, si, īn termeni de consecinta, acelasi tip de instrumente utilizate pentru implementare va produce, īn spatiul tinta al politicii publice, alt tip de efecte.

Ipotezele care fundamenteaza o anumita teorie a politicii publice sunt īn interdependenta nu numai cu politica īn sine, dar si cu procesul de elaborare si implementare a politicii, precum si cu organizarea si mediul acesteia (respectiv domeniile societale afectate direct sau indirect de politica respectiva) .

Ipotezele ce pot fi considerate ca definitorii pentru teoria politicilor publice sunt: acele ipoteze care stau la baza acesteia.

1. Teoria este constituita din suma argumentelor referitoare la o anumita politica publica.

2. Teoria va fi īntotdeauna īnsotita de ipotezele actorilor implicati īn procesul politicii analizate.

De exemplu, īn cazul politicilor referitoare la īnvatamāntul su­perior, actorii implicati sunt functionarii publici din domeniu, par­lamentarii, politicienii, universitatile, organizatiile de īnvatamānt (preuniversitar si postuniversitar), institutiile de cercetare, organisme neguvernamentale, studentesti si alte organisme consultative.

Teoria care sta la baza unei politici poate fi identificata si reformulata pe baza documentarii asupra politicii existente si a interventiei personalitatilor entitatilor implicate.

"Īn esenta, metoda presupune identificarea declaratiilor referi­toare la scopuri si mijloace, cauze si efecte, valori si norme. Īn masura īn care sunt posibile aceste declaratii, se vor traduce īn ipoteze noi, care vor completa elementele care lipsesc. "

Combinarea tuturor ipotezelor īntr-un tot coerent reprezinta reformularea teoriei politicii. Pe parcursul procesului de formulare a politicii, o gama larga de personaje si grupari va īncerca sa-si exercite puterea īn scopul promovarii propriei teorii, astfel īncāt, aceasta sa cāstige un rol preponderent īn teoria politica pe care guvernul o va accepta ca reprezentativa.

De aceea, īn mod frecvent, teoria oficiala va purta amprenta diverselor teorii care au generat-o. Aceasta este si cauza pentru care teoria oficiala este, uneori, incoerenta.

Abordarea teoriei politicii prezentata mai sus este īnrudita cu coalitia pledanta propusa de Sabatier.

Desi nu a fost remarcata o legatura directa īntre calitatea teoriei si finalitatea (eficacitatea) politicii fundamentata de aceasta, este acceptata, cel putin din punct de vedere teoretic, ipoteza ca o īnalta calitate a teoriei va genera o eficacitate sporita a politicii.

Perspectiva pragmatica invalideaza acest rationament teo­retic deoarece pot fi identificate situatii īn care aceeasi teorie ofera grade diferite de eficacitate si inclusiv de calitate a politicilor, ceea ce poate conduce la concluzia ca gradul de eficacitate al unei politici nu depinde de calitatea teoriei politicii publice.

Legitimitatea unei teorii a politicii este conferita de susti­nerea de care aceasta se bucura īn spatiul public tinta si poate fi cuantificata. [45]