Introducere in domeniul politicilor publice

Introducere în domeniul politicilor publice

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezinta un domeniu de granita între mai multe stiinte fundamentale, precum stiinta politica, economica sociologica, psihologia sociala. Studiul politicilor publice reprezinta domeniul cel mai recent al stiintei politicilor, tehnicile si metodele de cercetare sunt împrumutate din diverse discipline sociale si adaptate nevoilor pentru fiecare studiu în parte.

Pâna la jumatatea secolului al xx-lea stiinta politica nu era interesata de studiul a ceea ce se întampla în interiorul guvernului si de studiul mecanismelor guvernarii.

A doua jumatate a secolului al xx-lea este marcata de o crestere semnificativa a interesului pentru cercetarea proceselor de guvernare si a eficintei deciziilor în materie de alocare a fondurilor publice. Aceasta schimbare justifica interesul pentru studierea manierei în care se iau deciziile politico-administrative.

În ultimile decenii ale secolului trecut au adus în atentie nevoia de a guverna, punându-se accentul pe cresterea performantei în gestionarea banilor publici, si înbunatatirea relatiei între Stat si cetatean, între Guvern si Societatea Civila.

Domeniul politicilor publice din perspectiva cercetarii si analizei este reprezentat prin spatiul alocat studiului deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor forme de resurse: materiale, financiare, simbolice etc .

Politicile publice reprezinta un subiect de actualitate al realitatii administratiei românesti. "Politica publica reprezinta o cale de actiune în acord cu un interes public, un proces public în care deciziile referitoare la alocarea resurselor asumate de societate (prin intermediul unui reprezentant ales) sunt orientate catre realizarea unui scop general"[1].

1. 1 Definirea conceptului de politica publica

Termenul de politica a avut de-a lungul timpului o multitudine de întelesuri în functie de tarile în care a fost folosit.

De exemplu, în tarile latine, termenul "policy" din limba engleza este identificat adeseori cu decizia. Mai concret, prin politica se întelege o decizie formala ( lege, act administrativ) a unei autoritati legitim alese care se adopta într-un cadru formal, conform unor proceduri dinainte stabilite[2]. Din punct de vedere comportamental "o politica este o decizie care se caracterizeaza prin actiuni si conduite ale acelor care le îndeplinesc. "

Analiza politicilor reprezinta o orientare practica ce identifica politica cu un program de actiune al autoritatilor publice într-un domeniu determinat de activitate. Din aceasta perspectiva analitica, diferiti autori au folosit termenul de politica în functie de anumite aspecte sau elemente pe care doreau sa le puna în evidenta. Astfel, termenul a fost utilizat pentru a se face referire la un domeniu al activitatilor publice (politica sanitara, politica economica, politica educationala) .

De asemenea, termenul a fost utilizat referitor la:

v         grupare de obiective si programe desfasurate de guvern într-un anumit moment(politica de alfabetizare, de lupta împotriva fumatului) .

v         legislatie sau pachet de norme aprobate în legatura cu o anumita tematica (legislatie fiscala, urbana, ecologica, energetica)

v         produsul activitatii guvernamentale (construirea de locuinte ca produs al politicii de bunastare sociala)

v         impactul activitatii guvernamentale asupra societatii prin politica de reducere a mortalitatii pe autostrazi, prevenirea incendiilor, reabilitarea sociala a toxicomanilor.

În toate aceste acceptiuni ale termenului de politica publica gasim elemente comune care permit reordonarea lor în felul urmator:

v         politica tinde sa fie mai mult decât o decizie formala, ea reprezinta o grupare de decizii.

v         O politica publica este adoptata de institutiile politico-administrative si conteaza pe garantia guvernamentala. Politica se poate prezenta sub mai multe forme:o reglementare juridica, un discurs politic, o forma de restr 131c25b ucturare a serviciilor publice.

v         O politica publica mobilizeaza resurse pentru a genera anumite produse în societate.

v         O politica publica presupune o activitate care urmareste o finalitate sau un obiectiv mai general ori mai specific. Acest obiectiv este orientat catre satisfacerea anumitor interese si este purtatorul anumitor valori.

În literatura româna, termenul de politica poate avea mai multe utilizari:

v         se foloseste pentru a desemna "fenomenele de lupta pentru putere, de concurenta între partide, de grupuri de interese, de categorii sociale, persoane, în vederea exercitarii influentei si a ocuparii unor functii de autoritate într-o colectivitate, tara, într-un cadru electoral sau în procesele decizionale[4]". În acest context, termenul de "politica" are întelesul pe care îl are cuvântul "politics" în limba engleza.

v         O alta utilizare a termenului "politica" se refera la întelesul pe care îl are cuvântul policy din limba engleza. În acest caz el reprezinta un cadru de orientare pentru o actiune, un program. Spre exemplu, putem spune ca un guvern are o politica economica, adica pune în aplicare un ansamblu de interventii, alege sa faca sau sa nu faca anumite lucruri pentru un domeniu specific, cum ar fi economia.

Putem spune ca o politica publica, reprezinta produsul activitatii unei autoritati învestite cu putere publica si legitimitate guvernamentala. [5]

Daca politica reprezinta un domeniu al activitatii umane care vizeaza relatiile, manifestarile si orientarile între paturile, grupurile sociale si alte organizatii active dintr-un stat sau dintre acestea si cetateni în confruntarile pentru cucerirea, consolidarea, dezvoltarea si mentinerea puterii si pentru controlul functionarii ei. [6] dar si faptul ca orice politica reflecta orentarile cetatenilor ce formeaza anumite grupuri (fata de altele) în interiorul unei tari, dar si ale unei tari fata de alte tari, în legatura cu promovarea intereselor lor, în lupta pentru putere , atunci vom considera ca "politica publica exprima manifestarile si orientarile definite de autoritatile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activitati esentiale ce se desfasoara la nivel national, fie la niveluri teritorial-administrative"

Politicile publice sunt decizii politice în favoarea unei anumite stari dorite, cuprizand si optiunile în favoarea anumitor mijloace considerate adecvate atingerii obiectivelor proiectate. Esenta unei politici publice consta în mobilizarea membrilor unei comunitati în jurul unui acord permanent reformulabil obtinut prin disputa, înfruntare, negociere, compromis.

Asadar, o politica publica presupune existenta unui obiectiv (interes) cu o recunoastere larga în comunitate si care impulsioneaza declansarea procesului prin care parerile si interesele celor ce se regasesc în obiectivul fixat sunt aduse laolalta, realizandu-se, astfel, un loc comun al comunitatilor, grupurilor si cetatenilor si care reprezinta spatiul public tinta al politicii[9]. În literatura anglo-saxona, termenul "policy"simbolizeaza transpunera prioritatilor politice si a principiilor guvernului în programe si punerea acestora în practica pentru a realiza schimbarile dorite.

Prin urmare, o politica publica reprezinta un program de actiune guvernamentala întru-un sector al societatii ori într-un spatiu geografic:ordine publica, sanatate, siguranta rutiera, un oras determinat, o tara sau comunitate determinata în mod exact . [10]

În acelasi spirit, Luminita Gabriela Popescu, precizeaza ca politica publica reprezinta raspunsul pe care guvernarea îl ofera acelor nevoi ale societatii considerate de inters general si de maxima importanta, încât sunt satisfacute din banii publici. Din acest punct de vedere este evident ca politicile publice poarta caracteristica valorilor asociate doctrinei si ideologiei partidului sau coalitiei de partide aflate la guvernare. [11]

În literature franceza, exista un un consens relativ în rândul sociologilor si politologilor cu privire la caracteristicile conceptului de politica publica. (Yves Meny, J-C. Thoening) [12]

În conceptia acestor specialisti o politica publica reprezinta în acelasi timp:

v     Un continut - activitatea publica apare sub forma unei esente, a unui continut . Pentru generarea rezultatelor sau a produselor se mobilizeaza resurse. Aceste efecte (rezultate, produse) sunt examinate de analist ca o problema de cercetare pentru actiune. Aceste produse rezulta dintr-un proces de munca si de actiune;

v     Un program - o politica publica nu se reduce la un act punctual luat în considerare în mod izolat. În spatele unui act, în spatele unor activitati se afla un cadru mai general în care se integreaza actul sau activitatile respective. De exemplu, prin actiunile sale, un ministru se înscrie într-o politica publica pe termen mediu. Desi acest cadru nu este definit în mod explicit, de exemplu prin proceduri institutionale (legi) sau prin discursul actorilor politici (programul guvernului sau al primarului) putem totusi sa reperam legaturi între aceste acte, o structura de orintare relativ permanenta sau de referinta pe care David Easton o numeste "intentiile mai generale ale autoritatilor"

v     orientare normativa - activitatea publica nu este rezultatul unor raspunsuri aleatorii ci este expresia finalitatilor si preferintelor pe care decidentul, constient sau nu, în mod voluntar sau fortat de anumite imprejurari, nu poate decât sa accepte, pentru ca este responsabil;

v     un factor coercitiv - activitatea publica provine din natura autoritara cu care este învestit actorul guvernamental. Acesta din urma (actorul guvernamental ) are o legitimitate a autoritatii legale sau exercita o constrângere care se bazeaza pe monopolul fortei;

v     un resort social - o politica publica se defineste prin resortul sau, prin cetatenii ale caror interese, situatii sunt afectate de acte si dispozitii.

"O politica publica reprezinta un ansamblu de masuri luate de o autoritate legala si responsabila care vizeaza imbunatatirea conditiilor de viata ale cetatenilor sau conceperea unor masuri de stimulare a cresterii economice " .

O politica publica se defineste prin patru elemente distincte.

v     ansamblul de actiuni efectuate trebuie sa vizeze acelasi sector de activitate sau acelasi teritoriu, adica, este necesara existenta unei unitati a câmpului de actiune;

v     o politica publica trebuie conceputa în functie de obiectivele-tinta si de rezultate concrete:

a)      politica publica trebuie sa fie legitima si eficace, ca urmare, aceasta trebuie sa aiba scopuri precise si perceptibile pentru cei administrati;

b)      politica publica trebuie sa aiba etape intermediare care sa exprime pasii parcursi si mijloace suficiente pentru a fi dusa la bun sfarsit;

c)      politica publica trebuie sa aiba ca rezultat un beneficiu pentru cetateni.

v         actiunile desfasurate trebuie legate unele de altele;

v         o politica publica trebuie sa fie rezultatul unei vointe politice . Autoritatea care o initiaza este una responsabila care îsi respecta angajamentele facute si sa accepte efectele în ansamblu.

În consecinta si din perspectiva manageriala, o politica publica corespunde unui domeniu de activitate având o cerere specifica, nevoi specifice, o oferta specifica, si deci, factori specifici, independenti de alte politici publice.

Participantii la viata publica: alesi, functionari, experti, societatea civila, jurnalisti, folosesc termenul de politica publica pentru a descrie modul în care este organizata viata publica.

"Pentru unii, politicile (policy) au legatura cu controlul. Ele pot actiona ca un vehicul al controlului: oamenilor politici asupra birocratilor; înaltilor functionari din administratia centrala asupra restului personalului.iar pentru altii, politicile ( policy ) "pot fi un vehicul pentru a contesta ordinea existenta "

Existenta unei politici publice este rezultatul unor grupuri ce reprezinta "government-ul"si care identifica problema si decid rezolvarea acesteia.

Marius Profiroiu sustine ca fiind elocvent rezultatul actiunii mai multor persoane. Unele dintre acestea fac parte din "government", altele se afla în afara acestei entitati si reprezinta marea lor majoritate acordând atentie unor lucruri care se întampla (cresterea saraciei, poluarea aerului, sporirea abandonurilor scolare) si pe care le recunosc ca pe niste probleme.

Solutia acestor probleme ar putea fi o noua abordare a acesteia .

"Pentru grupurile de interes, o politica în zona lor de interes poate fi un vehicul pentru participarea la discutii" [15]

Definirea politicilor publice în viziunea altor specialisti

Leslie Pal defineste politica publica ca fiind "acea directie de actiune sau lipsa actiunii aleasa de autoritatile publice ca raspuns la o anumita problema sau la un set de probleme interconectate". Asadar, politica publica se refera la un curs de actiune. Acest lucru are legatura cu ideea de cadru sau model-politicile publice ofera îndrumare într-o întreaga gama de actiuni interconectate într-un anumit domeniu.

Cel care concepe politicile (policy-maker) este acela care concepe aceste ghiduri de actiune, iar cel care preia politicile (policy - taker) este acela care opereaza în cadrul trasat, aplicândul în situatii noi.

De exemplu, politica de migrare poate reprezenta acel cadru larg care structureaza actiunile unui numar mare de organizatii cum ar fi ambasadele, consiliile pentru refugiati ale unei tari.

Când spunem ca partidele politice au politici de migrare diferite, aceasta înseamna ca ele nu cad de acord asupra principiilor fundamentale, ca de exemplu: sa se permita libera imigrare sau sa se adopte politica "granitelor închise". Un alt exemplu în acest sens ar fi daca sa se permita imigrarea pe baza consideratiilor de reîntregire a familiei sau a celor economice.

Când se schimba o politica, actiunile care aveau loc în cadrul ei sunt reconfigurate astfel încât sa duca la rezultate diferite.

Un alt aspect al definitiei este ca o politica publica se refera atât la actiune cât si la inactiune, cu conditia ca acesta sa fie aleasa deliberat de autoritatile publice. Un exemplu elocvent este problema recunoasterii casatoriilor între persoane de acelasi sex. În Canada gasirea unei solutii pentru aceasta problema a fost ignorata si de aceea lipsa actiunii în acest domeniu nu poate fi considerata o decizie ce tine de o politica publica. Dar în luna mai a anului 1999 Curtea Suprema a decis ca legislatia federala si regionala discrimineaza cuplurile de homosexuali si lesbiene. Inactiunea guvernului confruntat cu aceasta decizie poate fi numita o alegere ce tine de o politica publica.

Definitia data de Leslie Pal se refera la probleme si la seturi de probleme interconectate. Indiferent de dimensiunile lor simbolice, politicile publice sunt considerate, atat de cei care le creeaza, precum si de cetateni, drept modalitati de a rezolva probleme sau uneori de a profita de oportunitati.

Se întâmpla rar ca politicile sa raspunda unei probleme izolate. Adesea politicile publice sunt raspunsuri la un set întreg de probleme complicate ale caror solutii pot fi ele însele contradictorii. Majoritatea problemelor care îsi afla raspunsul în politicile publice sunt complexe "ca urmare a maririi sau anvergurilor; ele sunt compuse din seturi de probleme, poate mai mici, dar care, dat fiind ca nu sunt interconectate, sunt greu de înteles si totodata greu de separat atât din punct de vedere logic, cât si cronologic". De exemplu în 1993 guvernul federal al Canadei se confrunta cu problema traficului ilegal de tigari peste granita provinciilor Ontario si Quebec. În Canada taxele pentru tigari sunt mari.

Scopul lor era, pe de o parte sa aduca bani la buget, iar pe alta parte sa descurajeze fumatul. Profitabil era sa cumperi tigari din Statele Unite ale Americii si sa le treci ilegal granita în Canada unde le puteai vinde sub pretul pietei. Criza s-a agravat când patronii magazinelor din Quebec au organizat o vânzare de tigari "scutite de taxe" la St. Eustache, la nord de Montreal. În acest caz erau mai multe probleme interconectate. În primul rând, majoritatea celor care treceau ilegal peste granite tigari erau indieni aborigeni din rezervatiile care se întind atât în cele doua provincii canadiene cât si în statul american New York. În al doilea rând, accizele se percepeau atât la nivel federal cât regional, iar actiunea coordonata era mult îngreunata din cauza faptului ca provincia Quebec ar fi acceptat sa reduca nivelul accizelor, dar provincia Ontario refuza. În aceste conditii, fara masuri coordonate la nivel federal, cei din provincia Ontario se temeau ca fumatorii îsi vor cumpara din Quebec tigari mai ieftine. În al treilea rând, problema traficului ilegal cu tigari era una locala, fiind relevanta doar pentru Ontario si Quebec, dar nu si pentru restul tarii.

Ca urmare, orice ar fi facut guvernul liberal de la Ottawa sa reconcilieze cele doua provincii, el n-ar fi gasit neaparat sprijin în alte provincii. În final guvernul canadian a decis sa reduca taxele si sa cheltuiasca mai multi bani în programe de ocrotire a sanatatii.

v     Suma alocata pentru astfel de programe a crescut de la 18-20 miloane dolari la 185 milioane de dolari.

v     A fost introdusa legea referitoare la interzicerea vânzarii de tigari persoanelor tinere, vârsta la care fumatul era legal devenind 18 ani.

v     Au interzis pachetele mai mici de 20 de tigari.

v     Au intârit advertismentele de pe pachetele referitoare la riscurile fumatului si au restrâns numarul automatelor de tigari.

Atunci când toate aceste masuri sunt cumulate într-o singura politica publica, aceasta vine sa raspunda unui numar mare de probleme[16].

Heinz Eulau si Kenneth Prewit au definit politicile publice ca fiind "decizii ferme caracterizate prin consistenta comportamentala atât din partea celor ce le fac cât si din partea celor care le respecta. [17]

Thomas Dye largeste sfera de cuprindere a notiunii de politica publica, aratând ca aceasta este alcatuita din "tot ceea ce actorii guvernamentali hotarasc sa faca sau sa nu faca. "[18]

Definitia lui Thomas Dye stabileste clar faptul ca organele administrative reprezinta agentul care elaboreaza politici publice, chiar daca exista o serie de grupuri din afara organelor administratiei publice care pot influenta ceea ce acestea hotarasc, însa deciziile acestora nu constituie esenta politicilor publice;

v         în al doilea rând, Dye evidentiaza faptul ca politicile publice implica o alegere fundamentala din partea organelor administrative de a face sau a nu face ceva, de a urma un anumit curs al unei actiuni Un concept mai dificil de înteles este acela de nondecizie, de exemplu decizia unei autoritati publice de a nu actiona, de a nu crea un program sau de a mentine, pur si simplu statu-quoul. Acestea ar trebui sa fie însa decizii deliberate.

O alta încercare de conceptualizare a politicilor publice este cea realizata de William Jenkins, care defineste politicile publice ca un set de decizii interdependente luate de un actor politic sau de un grup de actori politici cu privire la selectia scopurilor si la mijloacele de a atinge aceste scopuri într-o situatie specifica, în care ar trebui ca acei actori politici sa poata, în principiu, sa ia decizii. " Definitia lui Jenkins are urmatoarele merite:

v         el considera elaborarea politicilor publice drept un proces, spre deosebire de Dye, ce definea politica publica drept o alegere a organelor guvernamentale;

v         el recunoaste ca politicile publice reprezinta un set de decizii interdependente, majoritatea politicilor presupunând o serie de decizii, cele mai multe fiind mai degraba accidentale, decât deliberate;

v         de asemenea, el observa ca, în procesul politicilor publice, autorita­tile guvernamentale sunt supuse unor presiuni interne sau externe, ce tin de lipsa de resurse sau de rezistenta interna sau internationala fata de anumite optiuni, ceea ce limiteaza posibilitatea de alegere a acestora;

În plus, Jenkins introduce un standard de evaluare în analiza politicilor publice, prin faptul ca el considera ca procesul de elaborare a politicilor publice reprezinta un comportament al autoritatilor publice de a decide cu privire la anumite teluri si mijloace de a atinge aceste scopuri într-o situatie specifica. Asadar, în opinia sa, trebuie sa existe o concordanta între teluri si mijloace, chiar daca el nu face referire în mod explicit la natura telurilor si mijloacelor implicate.

Un alt autor, James Anderson, ofera o definitie mai generica, în care politica publica este descrisa ca fiind un curs intentionat, urmat de un actor politic sau un grup de actori politici care se ocupa de o problema de interes general Astfel, Anderson observa ca politicile publice sunt deseori luate de un grup de actori politici, si, în plus, pot fi rezultatul unor decizii multiple luate de factori de decizie multipli. De asemenea, el observa ca actiunea guvernamentala este îndreptata spre rezolvarea unei probleme de interes general, în acest mod oferindu-se explicatii cu privire la natura telurilor urmarite prin politica publica

Adrian Miroiu sustine ca "o politica publica este o retea de decizii legate între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor si a resurselor alocate pentru atingerea lor în situatii specifice. "[21]

Motivatia pentru politicile publice

Prin politicile publice statul intervine în activitatea economica si sociala. El modifica realitatea, într-o directie conforma cu necesitatile societatii. Ratiunile acestei interventii se pot grupa în doua mari categorii:

1) prin politicile publice se intervine pentru a corecta actiunea pietei libere deoarece piata are limitari, neîmpliniri, imperfectiuni;

2) prin politicile publice sunt promovate valorile acceptate social, de exemplu valorile im­portante într-o societate democratica moderna (libertatea, egalitatea, dreptatea, etc. )[22].

Corectarea imperfectiunilor pietei

Imperfectiunile pietei sunt împrejurari în care produsul social ar putea fi mai mare sub anumite alocari ale resurselor decât cel care ar rezul­ta prin actiunea fortelor pietei libere. În mod obisnuit, patru astfel de imperfectiuni ale pietei sunt mentionate: a) monopolurile naturale; b) informatia deficienta; c) serviciile colective sau bunurile publice d) externalitatile;

Monopolurile naturale

Monopolurile naturale reprezinta un caz particular al monopolului fiind facilitate de conditiile tehnice. Denumite si "naturale" datorita naturii particulare a bunurilor furnizate care favorizeaza monopolizarea productiei. Acesta este cazul unor bunuri economice de interes general precum: producerea si distribuirea apei, gazului, curentului electric, comunicatiilor, transportului ferovial, aerian, naval, etc. Particularitatile acestor bunuri este ca ele nu pot fi oferite decât global, colectiv. [23]

Monopolul se caracterizeaza prin faptul ca oferta pentru un anumit produs este concentrata în mâna unui singur producator ceea ce îi permite sa fixeze pretul produsului (mai ridicat decât pretul de pe piata cu o concurenta monopolista sau oligopola) si sa controleze piata.

Acesta nu este intersat de cresterea calitatii bunurilor economice, neavând concurenta. [24]

În acest caz rolul guvernarii este ca prin politicile publice sa se corecteze anumite imperfectiuni ale pietei, de exemplu, sa reglementeze activitatea întreprinderilor private care produc astfel de bunuri economice. În cazul telecomunicatiilor; al asigurarii cu apa potabila sau gaz al locuitorilor, al curateniei în oras sunt formulate standarde de producere a bunurilor si este reglementat si pretul.

O alta soltie este reprezentata de cea de "franchise"producerea bunurilor este conditionata de competitia unor întreprinderi private pe criteriul cel care ofera cel mai mic pret la cea mai buna calitate va produce astfel de bunuri de interes general[25].

Informatia deficienta

Din categoria bunurilor economice e interes general face parte si informatia. Consumul ei se caracterizeaza prin nerivalitate: adica consumul ei de catre mine nu rivalizeaza cu al tau. Problema care apare este aceea a exclusivitatii informatiei. " Exista situatii în care informatia este voit ascunsa fapt facilitat de existenta posibilitatilor de cumparare a informatiilor secrete, de mituire a functionarilor publici, de subordonare a presei, a televiziunii si a altor mijloace de informare colectiva". În aceste conditii informatia devine incompleta, inexistenta pentru majoritatea membrilor unei societati în favoarea unei minoritati. [26]

Informatia poate fi de asemenea falsa, de exemplu publicitatea înselatoare.

Un domeniu în care piata este deficitara sau chiar falsa este piata asigurarilor. De exemplu s-au înregistrat cazuri în care o societate de asigurari nu a acordat toate informatiile necesare clientilor sai si s-au efectuat asigurari în caz de cutremur în orasul Oradea, iar polita de asigurare nu era valabila decât în cazul în care locuinta era amplasata în zona de maxim risc seismic ( în Vrancea. ) [27]

Teoreticienii drepturilor de proprietate arata ca informatia este costisitoare si deci accesibila în functie de cost[28].

Pentru aceste cazuri, politicile cele mai practicate de institutiile guvernamentale sunt cele de promovare a informatiilor relevante; de a oferi subsidii (pentru ieftinirea centurilor de siguranta în automobile) de a ridica taxele pentru tigari si alcool în felul acesta descurajând consumul, etc. Pe masura cresterii complexitatii bunurilor economice si chiar a relatiilor economice, informarea implica energie, timp si bani, altfel spus presupune costuri de tranzactie. În general în ceea ce priveste informatia deficitara implicarea statului este posibila doar prin calea reglementarilor. [29]

Serviciile colective si bunurile publice

Lacunele pietei de care se ocupa economia publica (deoarece ele motiveaza adesea interventia statului) rezulta din caracteristicile specifice ale anumitor bunuri si servicii, precum serviciile speciale.

Prezenta serviciilor publice nu justifica neaparat o implicare a sectorului public, totusi activitatea statului în domeniul alocarii resurselor este strâns legata de existenta acestor bunuri. Unii specialisti le evidentiaza prin termenul "bunuri publice", "utilitati publice".

Conceptul de bunuri publice este definit de Samuelson (1954) astfel: "bunuri de care se bucura toata lumea în comun, astfel încât consumarea unui astfel de bun de catre un individ nu implica consumarea unui aceluiasi bun de catre un alt individ". [30]

Lucica Matei relateaza în lucrarea sa "Managementul Public" mai multe opinii ale specialistilor cu privire la seviciile publice[31].

Unul dintre specialisti este Ioan Alexandru care defineste serviciile publice ca, întelese în sens larg, pe un "ansamblu de persoane si de lucrari create în vederea satisfacerii unei nevoi publice de catre o colectivitate publica, supuse autoritatii si contolului acestuia".

Un alt specialist este Paul Negulescu care considera ca serviciul public este "un organism administrativ creat de stat, judet sau comuna cu o competenta si puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general, pus la dispozitia publicului pentru a satisface în mod regulat si continuu o nevoie cu caracter general, a carei initiativa privata nu ar putea sa-i dea decât o satisfactie incompleta si intermitenta. "

Tot Lucica Matei relateaza o clasificare a serviciilor publice astfel:

v     Infrastructura, locuinte si transport

apa si canalizare

întretinerea strazilor

administrarea traficului

colectare si depozitarea deseurilor solide

iluminatul public

întretinerea parcurilor si a spatiilor verzi

energia termica

administrarea fondului locativ

transport public

v     Arta, cultura si educatie

biblioteci si muzee locale

teatre si sali de concerte

gradinite si învatamânt primar

v     Asistenta sociala si sanatate

camine de copii si de batrâni

centre pentru tineret

spitale si dotari pentru sanatate

programe de asistenta sociala

v     Ordinea si siguranta publica

gardienii publici

v     Activitati economice

administrarea de intreprindri comerciale

administrarea pietelor si expozitiilor

Externalitatile

O externalitate este un impact (pozitiv sau negativ) care rezulta dintr-o actiune (privitoare la producerea sau la consumul unui bun) si care afec­teaza pe cineva care nu a consimtit la ea prin participarea într-un schimb voluntar. (Cresterea preturilor la un produs nu e asadar o externalitate, fiindca atât cei care cumpara cât si cei care vând se angajeaza în mod voluntar în acest schimb). O ex­ternalitate negativa este de pilda poluarea aerului sau a apei (a Tisei, Siretului sau Jiului, ), facuta de o firma prin activitatile ei productive; sau depozitarea gunoiului în spatii publice (în spatele unor buticuri amplasate pe domeniul public); sau fumul de tigari al celor care fumeaza în sali de sedinta în care exista si nefumatori etc. O externalitate pozitiva este, de pilda, vaccinarea, care reduce riscul îmbolnavirii pentru toti, sau placerea resimtita când trec printr-un parc frumos amenajat sau pe lânga o casa bine îngrijita.

Principalele tipuri de politici care încearca sa corecteze aceste situatii sunt urma­toarele (desigur, ele sunt cerute în primul rând atunci când influentele unei externalitati sunt îndeajuns de semnificative pentru a fi nevoie de promovarea unei politici; caci, de pilda, automobilele au poluat de la începutul secolului al XX-lca, însa pro­blema a aparut ca fiind semnificativa mult mai târziu): o solutie este aceea de a pro­duce reglementari ale unor domenii; de exemplu, se instituie standarde de nepoluare pentru întreprinderi metalurgice, chimice, ori de automobile. O alta solutie este aceea de a introduce taxe si subsidii: taxe pentru externalitatile negative si subsidii care în­curajeaza producerea celor pozitive. [33]

1. 2. 2 Promovarea valorilor acceptate social

Nevoia de a promova politici, vizeaza o valoare importanta în societatile moderne, si anume cea a eficientei. Interventia guvernamentala, printr-o varietate de politici, este menita sa creasca eficienta acolo unde piata libera nu reuseste singura sa o ofere pe cea mai ridicata. Exista însa si alte valori pe care societatile moderne doresc sa le promoveze. Idealul libertatii, al unei societati mai drepte, al unei societati în care drepturile persoanelor sunt respectate, au motivat si motiveaza multe din actiunile guvernamentale.

Voi da un exemplu pentru a face mai intuitiv acest aspect. Sa presupunem ca am avea o societate compusa din numai trei persoane: A, B, C. Sa presupunem, de asemenea, ca putem masura pe o aceeasi scara beneficiile (sau utilitatile) pe care fiecare din cele trei persoane le obtine prin cooperarea sociala. Simplificând, presu­punem ca exista doar trei scheme de cooperare sociala, anume politicile 1, 2, 3. Care din cele trei rezultate care apar prin aplicarea acestor politici este cel dezirabil social?

Vom discuta trei modalitati alternative de evaluare a acestor politici. Prima este cea utilitarista. Potrivit utilitaristilor (printre cei mai cunoscuti utilitaristi sunt J. Bentham si J. St. Mill, în secolul trecut; J. Harsanyi, în secolul nostru) , fiecare politica trebuie evaluata tinând seama numai de consecintele aplicarii ei asupra tutu­ror persoanelor afectate. Politica cea mai buna e cea care produce cea mai mare utili­tate (cum spuneau utilitaristii clasici, "cea mai mare fericire pentru cei mai multi"). Comparând cele trei politici din exemplul nostru, vom observa ca a treia produce cea mai mare utilitate (acest lucru rezulta din însumarea utilitatilor fiecarei persoane) si, ca urmare, ea este cea care potrivit utilitarismului trebuie sa fie adoptata. Utilita­rismul este democratic, deoarece sunt luate în considerare, cu aceeasi pondere, utilitatile fiecarui membru al societatii. Problema este însa ca el nu ofera o protectie cetatenilor: Cum observam, politica 3 este aleasa de utilitaristi chiar daca prin aplicarea ei per­soana C obtine cea mai mica utilitate dintre toate rezultatele posibile.

J. Nash propune un criteriu mai egalitarist: dintre doua distributii ale utilitatilor, el prefera pe cea care nu permite discrepante mari între persoanele im­plicate.

J. Rawls (1971) considera ca utilitarismul, dar si criteriul lui J. Nash, nu reusesc sa dea seama de valoarea fundamentala a societatilor moderne: cea a echitatii sau a dreptatii sociale. Într-o societate trebuie sa se acorde cea mai mare consideratie acelor membri ai ei care sunt cei mai dezavantajati. Atât prin adoptarea po­liticii 3, cât si prin adoptarea politicii 1 (care rezulta prin acceptarea criteriului utilitarist, respectiv a celui al lui Nash) , persoana cea mai dezavantajata, anume C, nu obtine cea mai mare utilitate care îi este accesibila. Daca însa aplicam principiul ce­lui mai mare beneficiu pentru cel mai dezavantajat, atunci politica acceptabila este a doua. Rawls ajunge la aceasta concluzie apelând la urmatorul experiment imagi­nar. Sa presupunem ca fiecare dintre noi ne-am afla în situatia de a alege cea mai dreapta forma de organizare a societatii în care traim (ne-am afla, zice el, într-o "po­zitie originara") . Vom lasa deoparte toate modalitatile pe care moral nu le acceptam ca fiind relevante pentru a diferentia între oameni: faptul ca au o anumita pozitie so­ciala, ca au o anumita avere sau un anumit venit, ca au sau nu talente ctc. Toate aceste caracteristici nu sunt relevante atunci când vrem sa tratam pe cineva ca pe opersoana umana. Totusi trebuie sa tinem cont de aceste însusiri, pentru a nu ne situa sub un "val de ignoranta" în care fiecare dintre noi nu am sti ce caracrteistici avem, ce pozitie sociala avem, ce talent avem, ce avere sau venit avem, etc. Atunci cum am gândi o societate dreapta? J. Rawls, sustine ca de teama riscului ne-am gândi la o societate în care cel mai slab situat are cea mai buna pozitie posibila. Nu am dori, de pilda, o societate sclavagista: caci, desi poate ca multora le-ar place sa fie stapâni de sclavi, nu au cum sa stie daca în acea societate nu vor fi cumva slavi; si, pentru a elimina acest risc, ci vor prefera o societate în care nu exista sclavie. În exemplul nostru, politica pe care va trebui sa o alegem este cea cu numarul 2, caci ea maximizeaza utilitatea persoanei C, cea mai dezavantajata din societatea descrisa aici.

Valoarea dreptatii este fundamentala pentru societatile moderne; promovarea politicilor publice trebuie sa se raporteze continuu la ea ca o constrângere esentiala. Caci ea înseamna, în fond:

>          a respecta libertatea individuala;

>          a respecta egalitatea de sanse;

>          a respecta demnitatea umana, dreptul fiecaruia la un trai decent.

Sa ne gândim numai la câteva dintre politicile promovate în societatile moderne: 1. cele care asigura educatia de baza (mai mult, în foarte multe tari statul sustine partial de cele mai multe ori educatia la un nivel mai înalt decât cel de baza); 2. cele privind protectia sociala a salariatilor si pensionarilor; cele privind asigurarile sociale de sana­tate etc. De fiecare data valori precum cele mentionate mai devreme au fost cele care au constrâns tipurile de politici adoptate si au impus aplicarea lor. Au exis­tat si grupuri sociale care, aderând la acele valori, au presat în acest sens.

Exista si alte valori care apar de multe ori în calitate de constrângeri importante, asupra politicile publice promovate de institutiile guvernamentale. între acestea, voi mentiona: respectarea drepturilor minoritatilor (nationale, rasiale, religioase, dar si sexuale); si respectul fata de natura (constrângeri de natura ecologica) .

Definirea conceptului de teorie a politicilor publice

Teoria politicilor publice a fost inclusa în cercetarea politicilor publice în jurul anilor '90, notiunea de teorie a politicii nu beneficiaza de o riguroasa determinare conceptuala, fiind deseori utilizata cu acceptiuni si finalitati diferite.

În literatura de specialitate este cunoscuta sub diverse alte denumiri, cum ar fi: modelul de impact (Freeman si Sherwood, 1970) , teoria în practica (Argvris si Schon, 1974) , harta cognitiva (Axelrod, 1976) sau teoria actiunii (Patton, 1978) .

Teoria politicilor publiuce aspira la decriptarea semnelor viitoarelor evolutii ale societatii, si reprezinta "ansamblul gândirilor aprofundate si generalizate referitoare la o problema aparuta într-un sector public si care are ca rezultat formularea unei teorii" (Luminita Gabriela Popescu)[35].

Mai precis, contine totalitatea ipotezelor si argumentelor unui anumit personaj si reflecta fundamentul unei anumite politici sau a viziunii asupra acesteia. Este un demers ce presupune rigoare, o activitate rationala, metoda si competenta specifica focalizata asu­pra proiectarii politicilor alternative, confruntarii solutiilor propuse, în functie de costuri si de efectele previzionate, cu scopul de a produce schimbarile dezirabile în diferite domenii ale vietii sociale.

Teoria politicii publice presupune o sinteza între cunostintele furnizate de stiintele sociale si informatiile care provin din câmpul dinamic al realitatii politice si sociale.

Ipotezele care stau la baza acestei teorii se refera nu numai la diversele elemente în sine, dar si la interdependenta acestora, abordata din perspectiva sistemica, ceea ce justifica statutul de teorie. Interdependenta dintre ipotezele si argumentele care stau la baza teoriei politicii publice este semnalata prin relatiile existente între: scopuri si mijloace (relatii finale) , cauze si efecte (relatii cazuale) si, respectiv, valori si norme (relatii normative) .

Integrarea acestor relatii se materializeaza, la nivelul teoriei politicii, în:

v     componenta normativa: vizeaza, în primul rând, perceptia asupra problemei în cauza (situatia existenta este comparata cu un referential prestabilit) si, în al doilea rând, efectul valorilor si normelor asupra scopurilor si mijloacelor;

v     componenta cazuala: relationeaza perceptia asupra cauze­lor si efectelor cu privire, în principal, la problema careia i se adre­seaza politica respectiva;

v     componenta finala: include perceptia asupra politicii pu­blice, în ansamblu, adica sistemul format din scopuri si mijloace.

Cele trei componente de impact se influenteaza reciproc. De pilda, sistemul de valori si norme va determina, în mod nemijlocit, alegerea scopurilor si mijloacelor.

Un exemplu în acest sens îl reprezinta efectul major al valo­rilor societatii asupra instrumentelor folosite în politicile de salari­zare axate pe încurajarea cresterii productivitatii si competitivitatii.

Reprezentativitatea valorilor este atât de puternica încât, chiar în conditiile în care, pentru executia unei anumite politici publice, se apeleaza la acelasi tip de instrumente, efectele produse sunt diferite. Valorile doctrinei liberale difera de cele ale social-democratiei, de exemplu, si, în termeni de consecinta, acelasi tip de instrumente utilizate pentru implementare va produce, în spatiul tinta al politicii publice, alt tip de efecte.

Ipotezele care fundamenteaza o anumita teorie a politicii publice sunt în interdependenta nu numai cu politica în sine, dar si cu procesul de elaborare si implementare a politicii, precum si cu organizarea si mediul acesteia (respectiv domeniile societale afectate direct sau indirect de politica respectiva) .

Ipotezele ce pot fi considerate ca definitorii pentru teoria politicilor publice sunt: acele ipoteze care stau la baza acesteia.

1. Teoria este constituita din suma argumentelor referitoare la o anumita politica publica.

2. Teoria va fi întotdeauna însotita de ipotezele actorilor implicati în procesul politicii analizate.

De exemplu, în cazul politicilor referitoare la învatamântul su­perior, actorii implicati sunt functionarii publici din domeniu, par­lamentarii, politicienii, universitatile, organizatiile de învatamânt (preuniversitar si postuniversitar), institutiile de cercetare, organisme neguvernamentale, studentesti si alte organisme consultative.

Teoria care sta la baza unei politici poate fi identificata si reformulata pe baza documentarii asupra politicii existente si a interventiei personalitatilor entitatilor implicate.

"În esenta, metoda presupune identificarea declaratiilor referi­toare la scopuri si mijloace, cauze si efecte, valori si norme. În masura în care sunt posibile aceste declaratii, se vor traduce în ipoteze noi, care vor completa elementele care lipsesc. "

Combinarea tuturor ipotezelor într-un tot coerent reprezinta reformularea teoriei politicii. Pe parcursul procesului de formulare a politicii, o gama larga de personaje si grupari va încerca sa-si exercite puterea în scopul promovarii propriei teorii, astfel încât, aceasta sa câstige un rol preponderent în teoria politica pe care guvernul o va accepta ca reprezentativa.

De aceea, în mod frecvent, teoria oficiala va purta amprenta diverselor teorii care au generat-o. Aceasta este si cauza pentru care teoria oficiala este, uneori, incoerenta.

Abordarea teoriei politicii prezentata mai sus este înrudita cu coalitia pledanta propusa de Sabatier.

Desi nu a fost remarcata o legatura directa între calitatea teoriei si finalitatea (eficacitatea) politicii fundamentata de aceasta, este acceptata, cel putin din punct de vedere teoretic, ipoteza ca o înalta calitate a teoriei va genera o eficacitate sporita a politicii.

Perspectiva pragmatica invalideaza acest rationament teo­retic deoarece pot fi identificate situatii în care aceeasi teorie ofera grade diferite de eficacitate si inclusiv de calitate a politicilor, ceea ce poate conduce la concluzia ca gradul de eficacitate al unei politici nu depinde de calitatea teoriei politicii publice.

Legitimitatea unei teorii a politicii este conferita de susti­nerea de care aceasta se bucura în spatiul public tinta si poate fi cuantificata. [36]