MODELE DE IMPLEMENTARE ALE POLITICILOR PUBLICE

MODELE DE IMPLEMENTARE ALE POLITICILOR PUBLICE

2.1. Consideratii generale

Implementarea este probabil cea mai importanata etapa a procesului politicilor publice deoarece de reusita acestei etape depine realizarea politicilor publice. Realizarea cu succes a implementarii presupune cunostinte solide in domeniul de activitate, din partea celor implicati. Comunicarea eficienta si abilitatile de coordonare sunt esentiale pentru succesul intregii etape deoarece implementare depinde de numerosi factori interni si externi, institutiile responsabile, partenerii sociali si grupurile tinta.

A executa, a implementa, a pune in practica, a aplica sunt termeni care descriu aceeasi idée. Executia reprezinta faza procesului politicii prin care trebuie sa se atinga obiectivele stabilite. In cadrul acestei etape, deciziile adoptate devin executorii si trebuie sa fie puse in practica. Implementarea reprezinta acea faza a unei politici publice pe durata careia sunt generate acte si efecte pornind de la un cadru normativ de intentii, texte sau discursuri politice.

Pana in anii   '60 existau putine studii privind implementarea politicii.

Cei care in practica sunt raspunzatori de formularea unei anumite politici, uneori au tendinta de a supraevalua importanta deciziei individuale, fie ea legislativa, economica sau administrativa, care precede realizarea politici. Experienta ne arata insa ca exista deseori o lunga perioada de timp intre luarea deciziei si punerea sa efectiva in practica, in cursul careia pot intervenii adesea complicatii neprevazute. Mai mult decat atat, conceptual initial a ceea ce se doreste se poate schimba si cu acesta se schimba si necesitatea anumitor politici. [2]

Nu de putine ori oficialii din institutiile guvernamentale considera procesul de implementare ca fiind neimportant mergand pe premiza ca odata ce s-a luat decizia de realizare a unei politici, nimic nu impiedica aplicarea ei intr-un proces aproape automat. Lucrurile nu stau insa deloc asa.

Pentru a implementa corect o politica publica, trebuie sa se evalueze care dintre modelele normative de politica publica ar putea fi utilizate in realizarea sa. O importanta deosebita o reprezinta alegerea instrumentului de reglare sau a combinatiei de instrumente (piata, guvern, responsabilitatea societatii civile). Nimeni nu poate ignora evaluarea fezabilitatii politicii, daca este momentul oportun pentru actualizarea unei anumite politici, care va fi posibila reactie publica si ce efect va avea abordarea aleasa asupra diferitelor interese si asupra opiniei publice in general. Unii autori merg mai departe in afirmatiile lor, declarand faptul ca nicio politica nu are sansa sa se realizeze. In sprijinul acestor afirmatii, ei prezinta care sunt problemele implementarii unei politici in cadrul societatii[3]:

Autonomia dezvoltarii sociale versus eforturile de a influenta intr-un anumit fel aceasta dezvoltare. Dezvoltarea societatii poate fi influentata, dar cu greu am putea considera ca aceasta ar putea fi cu adevarat controlata.

Complexitatea crescanda a mediului in care traim, care face mult mai dificila identificarea preconditiilor necesare pentru implemntarea cu succes a unie politci.

Considerabila influenta exercitata de valori, atitudini si comportamente, atat ale oamenilor cat si ale institutiilor.

Nicio politica nu este realizata in izolare. In acelasi timp, pot fi realizate sute de politici. Situatia es 14414r1714o te vazuta uneori ca o palaleograma a politicilor si a fortelor diferitilor actori implicati. Aceasta aduce cu sine si interferente, conflicte, consonante cu consecinte neasteptate in mod inevitabil.

Dificultatea in anticiparea dezvolatarilor viitoare si posibilitatile limitate de a le pregatii dinainte.

Problema simularii politicii: exista uneori o minciuna intentionata intr-o politica ce pretinde ca numite politici ajung sa fie puse in practicasi sa ofere sustinere simbolica chiar daca adevarate interese ale implementatorilor se afla in alta parte.

Problema cauzata de consecintele nedorite ale politicii, care pot discredita implementarea ei.

O data cu trecerea timpului actorii isi schimba optiunile initiale, in fuctie de problemele care se ivesc si de finalitati. Punerea in aplicare a politicii are doua fatade, intre care exista o diferenta semnificativa:

dispozitiile stabilite de factorii de decizie;

procesele concrete care se deruleaza pe teren;

Aceasta lipsa de concordanata poate fi observata intr-o tara centralizata, cum este si cazul Romaniei. Cei care in mod oficial, sunt insarcinati cu punerea in aplicare a unei politici publice nu actioneaza niciodata singuri, ci in cooperare prin intermediul altor actori ai scenei sociale, prin intermediul unor indivizi, grupuri sau institutii: prefectul, cu ajutorul factorilor locali, ministerul A, cu ajutorul ministerului B, municipalitatea, sprijinindu-se pe asocialtiile private sau organizatiile neguvernamentale. Putem afirma ca acest sistem interorganizational ramane, in majoritatea cazurilor, unul neoficial. Cu toate acestea, tocmai acest sistem, prin capacitatea membrilor sai de a-si gestiona interdependenta, prin modalitatea in care isi adapteaza dispozitiile, daca nu chiar si problemele politicilor publice, este cel care, in mare parte, stabileste dependenta emiterii de dispozitii de punerea lor in aplicare.[4]

Beneficiarii deciziilor, cetatenii sau grupurile de indivizi raman rareori intr-o stare de pasivitate. Acestia interactioneaza, in mod direct, prin intermediul relatiilor pe care le au, sau in mod indirect, prin intermediul retelei de reprezentanti mai mult sau mai putin autorizati, cu factorii insarcinati cu punerea in aplicare si cu cei implicati in luarea deciziilor.

Sistemul de actiune structurat pentru punerea in aplicare este unul practic, in fuctie de modalitatile extrem de variate ale unei politici sau ale alteia. Regularizarea sociala care conditioneaza comportamentele actorilor in cazul administratiilor publice romanesti, mecanismul de regularizare intalnit instaureaza un regim de schimb intre intre functionarii de la nivelul ministerelor si reprezentantii intereselor sectoriale care intervin in cadrul aceleasi unitati teritoriale si care depind unele de altele in ceea ce priveste reusita lor in sfera practica si in atingerea obiectivelor fixate. Pentru alesii locali este vorba despre propria lor piata In circumscriptiile lor), iar pentru functionari fiind vorba despre interiorul ierarhiei ministeriale.[5]

Totusi in practica intalnim cazuri in care o politica publica se aplica intr-un anumit mod si nu in altul. Experienta practica ne indemna sa abordam punerea in aplicare a unei politici sub forma unei ecuatii cu trei parametrii, si anume[6]:

v     caracteristicile programului;

v     comportamentele celor insarcinati cu punerea in aplicare;

v     reactiile grupurilor-tinta;

In functie de modalitatile specifice, a caror pondere poate varia in functie de context, acesti trei factori intervin in majoritatea situatiilor.

O alta problema a analizei punerii in aplicare se refera la faptul ca multe dintre declaratiile guvernalemtale nu se prelungesc prin masuri opretationale. In acest caz, avem, de a face cu o politica simbolica, aceasta desemneaza un fapt pozitiv, o intentie. In cazul in care nu exista o punere in aplicare, acest lucru se datoreaza faptului ca politica urmareste obtinerea unui efect anuntat in randul cetatenilor. In realitate efectul anuntat este de fapt o schimare, dat fiind ca aceasta modifica perceptiile, asteptarile si uneori chiar comportamentele. De exemplu cu privire la o miza care il deranjeaza, dar in raport cu care nu este momentul oportun sa se angajeze, sau chiar o lege-cadru, astfel incat sa obtina, pentru o anumita perioada de timp, dezamorsarea presiunilor la care era supus sau doreste sa transmita un mesaj public specific, pentru a-l informa ca se ocupa de problemele pe care acest public le are, amanand in acelasi timp abordarea de masuri concrete. Puntem exemplifica in acest caz Legea-cadru a descentralizarii aprobata de parlament in iulie 2004. Anumiti oameni politici considera ca o simpla declaratie de intentie reprezinta o problema pe jumatate trasata.

Aplicarea in practica a unei politici publice nu este deloc simpla.Procesul punerii in aplicare se prezinta ca o serie de activitati dispersate pe parcursul unei perioade de timp destul de lungi, al carei inceput si al carei sfarsit sunt dificil de diferentiat si care introduce in actiune numerosi alti actori.

Tehnicile de studiu si de observatie sunt extrem de utile in procesul de analiza a procesului de implementare a politicilor publice. Pentru culegerea de informatii este necesara recurgerea la numeroasa metode si tehnici de cercetare[8]:

v     discutii nestructurate cu actorii implicati;

v     interviuri structurate, in principal cu scopul de a complementa observatiile din alte surse;

v     extragerea de informatii din documentele administrtive;

v     observatia participanta, prin care   investigatorul se implica in proces ca actor;

v     observatia de la distanta, reprezinta urmarirea cotidianului de catre investigatori care prefera rolul strict de observatori neutrii.

Dupa ce datele au fost selectate, sunt alese cele relevante procesului de implementare al politicilor publice. Urmeaza apoi combinarea acestora cu scopul de a facilita analiza. Din acest punct de vedere, punerea in actiune sugereaza utilizarea de proceduri, cum ar fi[9]:

v     preanaliza rapida a tutuor datelor culese cu privire la ceea ce se petrece pe teren;

v     construirea de secvente cronologice bazata pe evenimente si efecte de cauzalitate;

v     confruntarea sistematica pe acelasi subiect de informatii, provenind insa din mai multe surse;

In literatura de specialitate se vobeste despre existenta a patru modele teoretice de implementare a politicilor publice[10]:

v     modelul autoritar - care pune accentul pe instrumente precum instructiuni si ordine ale conducerii, planificare, control, ierarhie si reponsabilitate;

v     modelul participativ - se refera mai mult la instrumente indirecte de control, cum ar fi: stabilirea obiectivelor, spontaneitate, training, adaptare si negociere, cooperare si incredere, ca metode si conditii de urmat in cadrul implementarii,

v     modelul de coalitie a actorilor rezulta din presupunerea existentei unei pluralitati de actori care: participa la actualizarea unei anumite politici si care comunica intre ei, negociaza, fac compromisuri, impartasesc acelasi set comun de valori si care se straduiesc sa indeplineasca aceleasi obiective;

v     modelul de invatare continua - in care cei care legifereaza politica, optimizeaza structura obiectivelor lor si tehnicile utilezate pentru atingerea acestora, in incercarea lor de a atinge in mod gradual solutia optima.

2.2. Modelul top-down ( de sus in jos)

Acest model dezvolta abordarea lui Pressman si Wildavsky. Potrivit lui, implementarea poate fi definita ca o etapa in procesul e infaptuire a politicilor care este diferita de cele prin care o politica este elaborata si aleasa, si ulterioara acestora.[11] Implementarea consta in punerea in practica, in aplicarea politicilor de catre o agentie; sau de catre unele agentii care au aceasta sarcina. Ea cuprinde trei stadii :

1. Elaborarea de standarde de implementare. In primul rand, cerintele legale sunt transformate in norme transformate in norme administrative; sunt elaborate si promulgate directive, norme, reglementari pentru functionarii din agentia sau agentiile guvernamentale responsabile cu aplicarea ei. In al doilea rand, sunt luate decizii de aplicare a politicii. De pilda, agentia trebuie sa decida daca ceea ce se urmareste este un anumit rezultat, sau mai curand accentul trebuie sa cada pe anumite proceduri (pentru a se asigura calitatea invatamantului superior trebuie sa se evalueze fiecare program universitar, sau mai curand daca universitatile trebuie sa se sprijine pentru a-si dezvolta fiecare proceduri de asigurare a calitatii). De asemenea, se creeaza unitati organizationale, se strange si se distribuie informatie.
2. Distributia resurselor. Procedurile prin care sunt distribuite fondurile, prin care se fac contracte, se aproba si se aplica. De asemenea, fiecarei agentii si fiecarui birou insarcinat cu implementarea politicii i asigura resursele umane. Ca sa luam din nou exemplul invatamantului superior, pentru finantarea universitatilor romanesti s-a infiintat o agentie speciala in subordinea minsterului de resort; s-au dezvoltat procedurile de finantare a acestora, care se caracterizeaza prin transparenta, obiectivitate si echitate. Agentia respectiva este cea care propune distribuirea resurselor financiare, in functie de numarul de studenti inscrisi, de natura programelor si de tipul specializarilor scolarizate.[13]
3. Supervizarea implementarii. Aici sunt cuprinse activitati precum: monitorizarea; auditul; evaluarea. Agentiile implicate in implementarea politicii dezvolata proceduri de monitorizare a fiecarui stadiu de implementare al politicilor. In mod traditional, auditul priveste inspectarea aspectelor financiare, si are doua forme: audit intern si audit extern.

Presupunerea conform careia politica se ocupa de definirea si atingerea anumitor scopuri este adanc inradacinata in paradigma dominanta a actiunii umane. Se considera de la sine inteles ca actiunea sociala este indreptata spre anumite scopuri, ca politica reprezinta urmarirea unor scopuri de interes general si ca declaratiile politice indica anumite scopuri.

Aceasta perspectiva considera procesul de politici publice ca pe o exercitare a autoritatii. Ea vede determinarea scopurilor autorizate ca fiind in centrul procesului si explica si restul procesului organizational ca urmare a a acestor scopuri, culminand cu constatarea atingerii ( sau nu ) a acestora. Ea explica rolul participantilor in cadrul actiunii in functie de relatia acestora cu autoritatea: oamenii pot actiona impreuna deoarece liderii autorizati au determinat obiectivele colective pentru care toti participantii trebuie sa munceasca pentru a le indeplini. Aceste figuri ale autoritatii sunt numiti " factori de decizie" si sunt cei care aleg obiectivele si modul de atingere a acestora. Alti participanti la procesul politic sunt numiti prin referire la sau ca subordonati ai factorului de decizie; ei ofera "consultanta politica" sau "suport decizional. Mai exista si implementatorii al caror rol este de a duce la indeplinire deciziile autoritatilor care pot fi, eventual, subiecti ai analizei evaluatorilor, care vor raporta factorilor de decizie daca obiectivele au fost sau nu indeplinite.[14]

Primele studii de analiza ale politicilor publice au fost elabotrate in anii `20 - `30 in SUA, si-au concentrat atentia asupra fazei de formulare a politicilor, considerand executia drept un act automat, neutru si posterior formularii.

Perspectiva traditionala asupra executiei, proprie analistilor , cat si planificatorilor era urmatoarea [15]:

v     procesul decizional si cel de executie, sau lumea politica si cea administrativa sunt foarte clar delimitate;

v     procesul de decizie, cronologic vorbind, se afla inaintea executiei;

v     deciziile care se prduc in procesul de implementare au o naturalete tehnica, iar executantii actioneza neutru, obiectiv si rational;

v     executantul primeste o sarcina de la decident pe baza unor criterii tehnice, impersonale, de competenta si fidelitate;

v     politica publica este comunicata si incredintata executantului sub forma de interactiuni specifice si detaliate, proceduri operationale, programe de activitate;

v     executantul pune in aplicare instructiunile in conformitate cu obiectivele si indicatiile date de factorul de decizie;

v     existenta circuitelor de control ierarhic in cadrul administratiei este considerata suficienta pentru ducerea la indeplinire a deciziilor adoptate de factorii de decizie.

Asadar, aceasta viziune minimiza semnifiacatia punerii in aplicare in activitatea politica. Executantii erau considerati ca avand o redusa autoritate discretionara si nicio libertate de actiune de tip politic.

Acest model pare absolut credibil si, intr-o lume ideala, acest mod de abordare ofera solutia pentru gestionarea administratie cotidiene. Experienta practica a scos insa in evidenta faptul ca aplicarea unei politici publice nu se realizeaza in mod automat pentru gestionarea efectelor acesteia. In fuctionarea aparatului administrativ apar o serie de desfunctionalitati care afecteaza punerea in aplicare.

Modelul top-down si-a concentrat atentia asupra controlului si executiei, adica supra subordonatilor si superiorilor ierarhici, asupra relatiei dintre administratie si grupul-tinta. Din perspectiva top-down, gradul de indeplinire a obiectivelor politicii depinde in mare masura de modalitatea de implementare. Deficientele de implementare se pot imputa atat deficientelor cat si comportamentului executantilor.

Punerea in aplicare se deruleaza ca o scena pe care intervin actorii care nu raman nici neutrii, nici pasivi. Continutul unei politici publice este conditionat atat de executie, cat si de decizie .

Potrivit lui Sabatier, trasatura principala a modelului de implementare de sus in jos a politicilor este aceea ca se porneste de la o decizie guvernamentala si se iau in discutie urmatoarele probleme :

v     In ce masura sunt actiunile reprezentantilor agentiilor guvernamentale si ale grupurilor implicate consistente cu obiectivele si procedurile cuprinse in politica respecitva?

v     In ce masura sunt atinse in timp obiectivele?

v     Care sunt principalii factori care afecteaza rezultatele politicii?

v     Cum a fost reformulata in timp politica pe baza experientei?

Intelegerea faptului ca exista aceste dificultati in implementarea politicilor publice se poate resfrange asupra etapelor anterioare ale procesului de infaptuire a politiiclor . Anume, in elaborarea lor, decidentii vor putea lua masuri pentru a face mai usoara implementarea. Sabatier propune un numar de conditii care sunt necesre pentru pentru ca obiectivele propuse intr-o politica sa fie implementate cu succes :

v     Stabilirea de obiective clare si consistente intre ele.

v     Apelul la o teorie adecvata privind producerea fenomenelor si proceselor respective.

v     Structurarea procesului de implementare astfel incat sa se asigure sprijinul functionarilor din agentiile implicate si al grupurilor vizate de politica.

v     Existenta unor functionari motivati si competenti in utilizarea resurselor disponibile.

v     Sprijinul grupurilor care sunt interesate si al executivului.

v     Schimbarile in conditiile socio-economice nu submineaza substantial sprijinul politic pentru ca aceasta politica sau mecanismele de producere a fenomenelor si proceselor.

Primele critici ale modelului top-down considerau ca abordarea de sus in jos rareori poate fi eficace, deoarece nu ia in considerare factorii care cauzeaza intarzierea, proasta coordonare, incoerenta obiectivelor si conflictele. Astfel s-a ajuns la concluzia ca cei mai importanti decidenti nu sunt cei formali, ci birocratii care comunica direct cu grupurile sociale. Controlul ierarhic din partea decidentilor este practic imposibil, iar obiectivele politicilor aproape niciodata nu sunt clae, astfel incat compelxitatea sociala se reflecta si asupra politicilor.[20]

Rolul celor care se ocupa cu punerea in aplicare pare a fi determinat. Un alt cercetator din Berkeley, trecand la observarea a ceea ce se petrece o data ce legea a fost adoptata, constata ca jocul este departe de a fi inchis . Decizia luata in SUA de alesii Californiei de a reforma politica referitoare la bolnavii mintali a trecut in mainile administratorilor. Bardach observa ca , in acest caz, continutul continua sa fie reformulat, modificat, transformat. De fapt cei care se ocupa de punerea in aplicare adopta o serie de jocuri in aceasta privinta: schimbarea directiei resurselor, deformarea obiectivelor, disimularea in cazul controalelor din afara, utilizarea legii pentru a actiona asupra altor politici publice. Asa cum sustine Bardach problema esentiala de implementare este de a controla si directiona numeroasele activitati legate de program desfasurate de numeroase organizatii disparate, sau indivizi diferiti, astfel incat sa se distinga obiectivele programului, sa se mentina costurile scazute si sa se reduca intarzierile.

Anumiti autori considera aceasta perspectiva " de sus in jos" asupara politicii ca fiind distorsionata deoarece reflecta interesele personale si o intelegerea a managerilor si ofera o imagine inadecvata asupra procesului politic ca intreg. Barret si Fudge (1981) argumenteaza ca desi o diferentiere clara intre conceperea politicii si implementare este posibila, in prcatica trebuie sa existe o interactiune constanta intre managerii de la varful ierarhiei si agentii operativi de la locul de munca si, ca urmare, este eronat sa consideram relatia dintre cele doua categorii ca cea dintre cei care fac si cei care implemneteaza politicile.[23]

Trebuie recunoscut ca cei care pun politicile in aplicare modeleza in acelasi timp si forma acestora. Trebuie sa ne gandim in termeni ca "actiune" si "raspuns", adminitand caracterul continuu al procesului si faptul ca initiativa nu vine exclusiv de la varf; o abordare " de sus in jos" arata ca agentii operativi sunt implicati in crearea politicii, caci ei transforma problemele in rutina, le descopera cauzele si cauta implicarea unor resurse organizationale.

Este demonstrat faptul ca implementarea politicilor rareori implica doar superiori si subordonati din aceeasi ierarhie organizationala, cel mai probabil, fiind necesara si cooperarea altor persoane, care pot face parte din alata organizatie guvernamentala, membrii ai aceleasi structuri ierarhice, sau din organizatii nesubordonate guvernului, sau care nu fac parte din nicio organizatie. Atat formularea politicii, cat si punerea ei in aplicare vor implica mai multi participanti, cu moduri diferite de a intelege chestiunea politicii si obiectivele acesteia.

Criticii perspectivei " de sus in jos" au aratat ca "practicienii" considera atragerea diversilor participanti intr-un cadru comun, ca o parte importanta a politicii de lucru. Aceasta face ca perspectiva sa fie nerealista, iar pentru cei neimplicati, nefolositoare. Procesul de desfasurare a acesteia, neputand fi limitat la uramarirea unor obiective clar definite, criticii afirma ca atentia nu ar trebui concentrata pe creatorii de politici si obiective, ci asupra intregului cadru al relatiilor prin care politica este implementata.[24]

Modele alternative

Ca o reactie la abordarea top-down si, in particular, din cauza insatisfactiei in ceea ce priveste capacitatea de a explica multe dintre rezultatele nesatisfacatoare ale unei politici publice, cercetatorii au inceput sa analizeze faza de implementare nu numai din perspectiva celor de la nivelul cel mai inalt, ci de la nivelul birocratiilor de teren (street level bureaucrats). Street level Bureaucrats sunt profesorii, asistentii sociali precum si alti agenti, functionari care implementeaza politicile si se afla in contact direct cu populatia care constituie grupul tinta al politici. Exercitarea discretiei profesionale in ceea ce priveste furnizarea serviciilor poate avea o influenta semnificativa asupra gradului in care sunt atinse obiectivele politicii.

2.3. Modelul bottom-up (de jos in sus)

Inspirat de teoria public choice, Hjern propune un mod de abordare care sa fie bottom-up, care sa plece de jos si sa se indrepte spre partea superioara. Acest mod e abordare se bazeaza pe situatiile concrete in care se gasesc cetatenii pentru a prescrie un proces general de punere in aplicare, care sa fie implementat in special in cazul tarilor cu economie mixta.[26]

Formula bottom-up seduce chiar daca analitic pare una mai critica, mai degraba decat una constructiva. Aceasta abordare porneste de la toti actorii publici si privati implicati in programele de implementare si analizeaza obiectivele personale si organizationale ale acestora, strategiile lor si relatiile de contacte pe care le-au construit.[27]

Hjern si Porter sugerau ca atentia nu trebuie focalizata asupra unei singure organizatii, ci asupra tuturor actorilor implicati, de a caror seriozitate si capacitate depinde succesul sau esecul unui program.[28]

Orice intrebare despre politica va implica oameni din mai multe organizatii, nu numai organizatii ca intreg, ci si persoane individuale din cadrul acestora. Ceea ce ii aduce impreuna este un program de actiune la care fiecare dintre ei poate contribui, chiar daca nu din aceleasi motive. Hjern si Porter se refera la acesti oameni ca la o "structura de implementare" , adica o grupare de participanti care impartasesc adeziunea la un anumit program. Ei alcatuiesc o structura organizationala slaba, intrucat unii sunt mai implicati decat altii.

Modelul implementarii de jos in sus al politicilor atrage atentia asupra modului in care obiectivele propuse sunt indeplinite in procesul de implementare. El nu tine cont de alte aspecte importante ale acestui proces : [29]

v     Se concentreaza dar asupra decidentilor si tinde sa neglijeze alti actori implicati in procesul de infaptuire a politicilor publice.

v     Ignora sau cel putin subestimeaza rolul birocratilor aflati la nivelurile inferioare si al grupurilor tinta, care influenteaza politicile sau le fac sa fie consistente cu propriile lor scopuri; neglijeaza efectele contraproductive ale implementarii politicilor.

v     Tinde sa separe strict procesul de formare si cel de implementare a unei politici.

v     Exista situatii in care nu avem o singura agentie care implementeaza o politicam sau o agentie care conduce si controleaza acest proces.

Principalul avantaj al abordarii de jos in sus este faptul ca ea isi indreapta atentia asupra relatiilor oficiale si neoficiale care alcatuiesc retelele administrative implicate in elaborarea si implementarea politicilor.

2.4. Modelul de planificare inainte si inapoi (Forward and Backward mapping)

Intr-un important articol, Elmore propunea , la randul sau , un rationament in marsarier sau de planificare inapoi sau in amonte ( backward mapping), care continua sa influenteze managementul public si pe care l-a aplicat politicilor referitoare la angajarea fortei de munca tinere . Potrivit lui Elmore planificarea in amonte pune explicit in discutie ipoteza ca cei care stabilesc politicile publice ar trebui sa exercite, sau chiar exercita o anumita influenta determinanta asupra ceea ce se intampla in procesul de implementare. Trebuie abandonata minciuna stiintei administrative, si anume ideea conform careia factorii de decizie ii controleaza sau ii pot controla pe cei insarcinati cu punerea in actiune. Punctul de plecare se situeaza in formularea concreta a comportamentului sau a situatiei care,   pe teren, solicita, incita interventia autoritatii publice.

Planificarea inapoi sau in amonte incepe cu o tinta relativ precisa la nivelul inferior al sistemului si defineste capacitatile si resursele necesare pentru ca acestea sa fie atinse. Implicatia este destul de clara capacitatea de a rezolva problemele sistemelor complexe nu depinde de controlul ierarhic, ci de maximizarea discretiei in punctul in care problema este urgenta . [31]

Succesul planificarii inapoi-insista Elmore - impune o perceptie mai adanca a modului de utilizare al structurii si procesului in organizatii pentru a elabora, specifica si implementa politici. Un astfel de rationament rasturnat ofera un cadru analitic care tine cont de reciprocitatea dintre superiori si subordonati in organizatii, de conexiunea intre control ierarhic si complexitatea tot mai mare, de discretie ca instrument de adaptare si de negociere, ca o conditie necesara pentru efectele locale.[32]

Mai tarziu Elmore s-a gandit sa combine ideea sa de planificare inapoi (backward mapping) cu elemente de planificare inainte (forwaerd mapping). Privind atat inainte, cat si inapoi, putem intelege ca cei de la nivelul cel mai inalt al elaborarii politicii fac alegeri in ceea ce priveste intrumentele pentru structura de implementare, luand in considerare motivatiile celor aflati la nivelul de jos al implementarii.

2.5. Modelul de abordare sistematica

Teoria punerii in aplicare, lansata la inceputul anilor 70 de stiintele politice americane, a gasit un rol fecund in Europa Occindentala la sfarsitul anilor 70, in special in Marea Britanie.

O evolutie importanta va fi cea furnizata de modelul sistemic de abordare. Acest mod ofera doaua avantaje. In primul rand , detecteaza efectele de retroactiune pe care le antreneaza insusi continutul politicii publice. In al doilea rand, determina punerea in aplicare drept o activitate constituanta a sistemului politic.

In loc sa fie liniar si unidirectional, procesul punerii in aplicare apare schimbat de un pricipiu al circularitatii. Acesta poate fi definit ca o declaratie de preferinte guvernamentale, mediatizata de un anumit numar de actori care creeaza un proces circular caracterizat prin relatii reciproce de putere si negocieri . Cu alte cuvinete, orice participant la procesul de punere in aplicare poate, in orice moment, sa intervina asupra oricarei alte parti a procesului, chiar daca, din punct de vedere oficial, acestuia i-a trecut randul la actiune. Decizia nu este nicodata definitiv formulata, nici chiar atunci cand acesta a ajuns in mainile executantilor. Rein si Rabinovitz noteaza ca, la momentul punerii in aplicare, jocul este dominat, conform unei proportii variabile, de trei imperative diferite care poti fi mai mult sau mai putin conflictuale unele cu altele :

v     un imperativ legal, si anume respectul pe care actorii il acorda legii si subordonarii ierarhice, in ceea ce priveste utoritatile mandatare;

v     un imperativ organizational. Cu alte cuvinte, atasamentul pe care actorii il manifesta fata de norne, cum ar fi interesul de serviciu, fezabilitatea tehnica, moralitate aprofesionala;

v     un imperativ consensual. Cu alte cuvinte, cautatrea de catre actori a unui nivel considerat ca fiind acceptabil, al acordului intre partile influente care au o miza afectata de politica pusa in aplicare.

De unde deriva si caracterul instabil cronic al punerii in aplicare, concilirea intre trei imperative ramanand un aspect instabil pana in ultimul moment.

Fiecare dintre modelele prezentate au puncte tari si puncte slabe. Ideal este sa se gaseasca o varinata care sa preia punctele tari ale fiecaruia.