PHARE
2.1 Rolul programului
Lansarea celorlalte doua instrumente de pre-aderare (SAPARD si ISPA) a determinat redefinirea rolului programului PHARE pentru evitarea suprapunerii cu acestea. Astfel, din 2000, PHARE sprijina tarile candidate în eforturile lor de adoptare a acquis-ului comunitar (legislatia Uniunii Europene) si de consolidare a institutiilor însarcinate cu aplicarea si urmarirea respectarii acestuia. Obiectivul final este de a întari institutiile democratice, administratia publica si organizatiile responsabile cu implementarea efectiva si eficienta a legislatiei comunitare.
Asa cum mentionam anterior, PHARE se concentreaza pe trei domenii cheie:
dezvoltare institutionala;
investitii pentru sprijinirea aplicarii legislatiei comunitare;
investitii în coeziune economica si sociala.
Întarirea capacitatii institutionale si administrative a tarilor candidate este o cerinta cheie pentru a putea deveni membre ale Uniunii, situatie în care vor trebui sa adopte, sa aplice si sa urmareasca respectarea acquis-ului comunitar. Scopul dezvoltarii institutionale este de a ajuta tarile candidate sa creeze bazele institutionale necesare aderarii. Acest tip de sprijin reprezinta aproximativ 30% din bugetul PHARE în fiecare tara candidata.
Dezvoltarea institutionala nu este legata numai de armonizarea legislatiei tarii candidate cu cea a Uniunii Europene. Se refera, de asemenea, si la modul în care legislatia este pusa în practica si respectata. Acesta implica pregatirea unui numar mare de functionari publici, oficiali si experti, de la judecatori si inspectori financiari pâna la inspectori de protectia mediului si statisticieni. Un instrument foarte important în acest sens este înfratirea institutionala ("twinning"). Concentrata initial pe patru domenii cheie ale acquis-ului (agricultura, mediu, finante, justiti 656d38g e si afaceri interne), înfratirea institutionala acopera acum întregul acquis.
Ea implica detasarea unor functionari publici din statele membre ale Uniunii Europene în cele candidate pentru o perioada de cel putin un an. Acestia sunt cunoscuti sub numele de consilieri de pre-aderare. În unele domenii cheie, ei sunt singura sursa de expertiza necesara. În alte cazuri, pe lânga expertiza furnizata de consilierul de pre-aderare, sunt combinate o varietate de resurse, incluzând expertiza pe termen scurt, stagii de formare profesionala si furnizarea de servicii (ex: traducere si interpretare).
Proiectele de înfratire institutionala (twinning) sunt realizate de administratiile publice sau organisme mandatate de acestea si nu fac obiectul procedurilor de licitatie comerciala. Administratiile statelor membre sunt invitate, prin intermediul unei retele de Puncte Nationale de Contact pentru twinning, sa propuna oferte de asistenta care sa vina în întâmpinarea nevoilor identificate prin proiectele de acest tip. Ofertele sunt trimise statelor candidate si dupa consultari între toate partile implicate, se alege oferta cea mai potrivita nevoilor statului candidat respectiv. În unele cazuri, îsi pot uni fortele doua sau chiar trei state membre pentru a oferi acest tip de asistenta.
Din 2001, twinningul clasic este completat de proiecte similare pe termen scurt ("twinning light") de maximum 6 luni de zile. Sper deosebire de twinningul clasic, acesta nu presupune detasarea permanenta a unor experti din administratia statelor membre.
Dezvoltarea institutionala se poate realiza nu numai prin înfratirea institutionala, ci si prin intermediul contractelor de servicii obtinute pe piata de consultanta.
Alaturi de înfratirea institutionala, alte doua mecanisme importante de consolidare institutionala sunt:
furnizarea expertizei în domeniul acquis-ului prin TAIEX
reforma administratiei publice si a organismelor de reglementare prin programul SIGMA.
Adoptarea acquis-ului comunitar trebuie sa fie însotita de o aplicare adecvata a acestuia. Acest lucru înseamna ca administratiile statelor candidate trebuie sa dispuna de o infrastructura care sa le permita sa aplice legislatia la fel ca în Uniunea Europeana. Acest lucru necesita investitii destul de mari.
Câteva exemple de astfel de investitii sunt: achizitionarea de echipamente si software pentru dezvoltarea sistemelor informatice din ministere, agentii guvernamentale sau alte institutii publice, achizitionarea de echipamente necesare pentru organizarea de campanii publice de informare sau alte activitati de relatii publice, echiparea laboratoarelor de control sau a birourilor locale (ex: laboratoarele de control sanitar-veterinar, laboratoarele de control al calitatii vinului), achizitionarea de echipamente de supraveghere a traficului rutier si asigurare a securitatii acestuia, achizitionarea de echipamente pentru supravegherea si controlul frontierelor. si exemplele pot continua.
Acolo unde este vorba de investitii de anvergura, PHARE nu poate furniza decât o mica parte din necesarul finantarii, dar poate juca un rol catalizator în mobilizarea co-finantarii împreuna cu tarile partenere si institutiile financiare internationale (Banca Europeana pentru Reconstructie si Dezvoltare, Banca Europeana de Investitii, Banca Mondiala).
2.1.3. Investitii pentru coeziune economica si sociala
Nu în ultimul rând, aproximativ o treime din fonduri contribuie direct la dezvoltarea zonelor mai putin avansate. Sunt finantate proiecte de investitii în domenii cheie precum sustinerea sectorului privat, dezvoltarea resurselor umane, eficienta energetica, dezvoltarea infrastructurii locale si/sau regionale, servicii sociale, servicii turistice etc. Scopul acestor investitii este crearea de locuri de munca, cresterea nivelului competitivitatii si în general o mai buna calitate a vietii pentru locuitorii acestor regiuni. În Uniune exista, de altfel, o politica a solidaritatii cu regiunile mai putin dezvoltate si cu oamenii care traiesc acolo. Aceasta este o politica pe care România o va aplica si de care va beneficia dupa aderare. si pentru asta este nevoie de o perioada de pregatire. Acesta este al doilea obiectiv al alocarii unor astfel de fonduri: familiarizarea cu procedurile pe baza carora se finanteaza proiecte prin intermediul Fondurilor structurale.
Fondurile PHARE pentru ultimele doua obiective sunt folosite pentru contracte de lucrari si de furnizare de bunuri. Alocarea acestora se face prin licitatii publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii si pe Internet. Firmele interesate trebuie sa urmareasca Jurnalul Oficial si paginile de Internet ale Comisiei Europene.
Data fiind gama larga a sectoarelor si prioritatilor urmarite de catre programul PHARE în toate tarile partenere, nu exista un expert tipic, ci numai un contract tip pentru furnizarea expertizei necesare în fiecare caz. Expertiza poate fi furnizata de catre firme internationale si organizatii, federatii europene, institute nationale, universitati sau alti furnizori de servicii educationale, cabinete de consultanta, ONG-uri si persoane fizice, indiferent de marimea sau statutul lor juridic.
Este evident, totusi, ca pentru a fi eligibili într-un mediu din ce în ce mai specializat, potentialii parteneri trebuie sa îndeplineasca câteva criterii de baza:
. trebuie sa furnizeze cea mai buna practica a Uniunii Europene, ceea ce înseamna ca, în masura posibilului, trebuie sa cumuleze experienta din mai multe State Membre;
. în cazul proiectelor de lucrari, trebuie sa-si demonstreze experienta prin lucrari realizate anterior;
. în cazul bunurilor, trebuie sa fie capabili sa furnizeze bunurile specificate la cel mai bun pret posibil.
2.3 Cum se stabileste ceea ce se finanteaza
Acest proces numit programare se deruleaza între Comisia Europeana prin Directia Generala pentru Extindere si Delegatia sa în România, si respectiv Guvernul României prin Ministerul Integrarii Europene.
Programarea are la baza mai multe documente strategice: Parteneriatul pentru Aderare (PA), Programul National pentru Adoptarea Acquis-ului comunitar (PNAA), Planul National de Dezvoltare (PND) si mai recent Foaia de parcurs pentru România si Bulgaria. În acelasi timp, este avuta în vedere si suma de bani alocata de Comisie si aprobata de Parlamentul European si Consiliul Uniunii Europene. La aceasta, trebuie adaugata si co-finantarea din resurse bugetare nationale. Alocatia financiara anuala este stabilita de Comisie în principal în functie de populatia si PIB-ul tarii candidate, dar si de performantelor anterioare, necesitati, capacitatea de absorbtie si progresele înregistrate în pregatirea pentru aderare.
Parteneriatul pentru Aderare (PA), adoptat începând cu 1998 pentru fiecare tara candidata, contine o evaluare a domeniilor prioritare în care fiecare stat candidat trebuie sa faca progrese în vederea aderarii. PA descrie de asemenea modalitatile prin care Uniunea sprijina aceasta pregatire. Deci, PA furnizeaza un cadru unic pentru programarea prioritatilor fiecarei tari candidate, precum si a mijloacelor financiare disponibile pentru realizarea acestora.
Programul National pentru Adoptarea Acquis-ului comunitar (PNAA) ofera detalii despre proiectele tarii respective în vederea atingerii prioritatilor stabilite în PA, împreuna cu finantarea necesara pentru fiecare dintre domeniile de activitate propuse. PNAA completeaza PA prin faptul ca include un calendar de atingere a prioritatilor si obiectivelor si acolo unde este posibil si relevant indica si resursele umane si financiare necesare.
Planul National de Dezvoltare (PND) stabileste prioritatile pentru promovarea coeziunii economice si sociale.
Foaia de parcurs adoptata în decembrie 2002 (de catre Consiliul European de la Copenhaga) identifica principalii pasi care mai trebuie facuti pentru aderare, mai precis în vederea respectarii criteriilor stabilite la Copenhaga (1993) si Madrid (1995). Fiecare tara este judecata pe baza propriilor sale progrese. Luând în considerare elementele mentionate anterior, foaia de parcurs indica si sporirea progresiva a sprijinului financiar acordat României: cu 20% în 2004 fata de 2003, 30% în 2005 si 40% în 2006.
Pe baza acestor documente, au loc consultari între Comisie si Guvern pentru stabilirea listei de proiecte care vor fi finantate din bugetul alocat fiecarui an. Dupa ce cele doua parti ajung la un acord comun, are loc elaborarea unei Propuneri Financiare cuprinzând lista proiectelor si detalii despre acestea. Aceasta este supusa aprobarii Comitetul de Management al Programului PHARE, format din reprezentanti ai statelor membre ale Uniunii. Dupa obtinerea opiniei favorabile din partea Comitetului, Comisia Europeana emite Decizia de Finantare si se semneaza un Memorandum de Finantare (MF) între Comisie si Guvern, acesta reprezentând baza legala pentru aplicarea programului. Odata cu semnarea MF poate sa înceapa implementarea programelor.
Concomitent are loc elaborarea fiselor de proiect, documente în care este detaliat modul de punere în aplicare a proiectelor.
Pâna la sfârsitul anului 2003 (inclusiv) programarea fondurilor s-a facut pe o baza anuala. Pentru perioada 2004-2006, s-a decis ca programarea fondurilor sa devina în linii mari multi-anuala din urmatoarele considerente: pregatirea pentru aderare este un proces care se desfasoara el însusi într-o perspectiva multi-anuala si resursele financiare disponibile pentru România cresc substantial începând cu 2004. 8 sectoare prioritare au fost identificate pentru programarea multi-anuala: reforma administratiei publice, finante, agricultura, mediu, justitie, administrarea frontierelor, minoritati si coeziune economica si sociala. Pentru celelalte sectoare, programarea continua sa se faca anual.
Implementarea programelor PHARE
În România, programul PHARE este implementat în cadrul sistemului de implementare descentralizata (SID). În esenta, sistemul implica transferul responsabilitatii administrarii programului (licitatii, contractari si plati) autoritatilor din România, dar sub supravegherea Comisiei Europene prin Delegatia sa din Bucuresti.
Ca urmare, potentialii contractanti trebuie sa se orienteze acum catre Autoritatile de Implementare din întreaga tara si cele patru Agentii de Implementare (care se ocupa de licitatii si contractare).
Cu toate ca autoritatile românesti sunt responsabile pentru procesele de licitatie si contractare, Comisia ramâne în ultima instanta responsabila pentru utilizarea corecta a fondurilor. Pregatirea pentru sarcina de administrare a fondurilor Uniunii Europene dupa aderare, implica construirea unei relatii între Comisie si autoritatile românesti în care responsabilitatea este împartita. La fel se întâmpla în ceea ce priveste relatia existenta în statele membre ale Uniunii Europene vizavi de Fondurile Structurale.
De aceea, implementarea programelor este astfel orientata încât sa încurajeze implicarea institutiilor care dupa aderare vor fi responsabile cu implementarea Fondurilor Structurale.
Unitatea România din cadrul Directoratului B al Directiei Generale "Extindere", Oficiul de cooperare EuropeAid si Delegatia din România sunt responsabile pentru programul PHARE în cadrul Comisiei Europene.
Unitatea România asigura coordonarea exercitiului de programare, prezideaza Comitetul Mixt de Monitorizare PHARE si este consultata asupra aspectelor importante privind punerea în aplicare a programelor. Ca urmare a descentralizarii crescânde a aplicarii programului în tarile candidate, supravegherea Comisiei este exercitata din ce în ce mai mult prin intermediul Delegatiilor sale din tara respectiva.
Delegatia este responsabila cu monitorizarea modului în care programele sunt aplicate, responsabilitatea gestionarii fondurilor apartinând Guvernului României. Monitorizarea este de doua tipuri: tehnica si financiara. Cea tehnica presupune: întâlniri lunare cu institutiile beneficiare; participarea cu observatori în comitetele de coordonare, vizite pe teren, participarea la diferite activitati din cadrul proiectelor, participarea la comitetele de monitorizare a programelor. Cea financiara presupune controlul preventiv (ex-ante) al tuturor operatiunilor financiare (licitatii, contracte, plati).
EuropeAid are responsabilitate generala de punere în aplicare a ansamblului instrumentelor de ajutor extern ale Comisiei Europene, finantate din bugetul comunitar si Fondul European de Dezvoltare.
Pentru PHARE, acest tip de responsabilitati au fost descentralizate catre Delegatiile Comisiei, putând fi gestionate mai eficient la nivelul acestora.
EuropeAid ramâne însa cu rolul de a publica toate documentele legate de punerea în aplicare a programelor, asigurând astfel transparenta procesului de licitatie si participarea cât mai larga la acestea. EuropeAid asigura de asemenea si publicarea rezultatelor licitatiilor. Site-ul creat special în acest sens este: https://europa.eu.int/comm/EuropeAid/index.htm).
EuropeAid a coordonat si procesul de elaborare a Ghidului Practic (PRAG) si, recent, de revizuire a acestuia dupa doi ani de functionare practica. Acest lucru a presupus consultarea atât a Directiei Generale pentru Extindere, cât si a altor Directii Generale din Comisie, implicate în derularea programelor de asistenta externa ale Uniunii.
2.4.2.2 Administrarea programului PHARE în cadrul Guvernului României
În scopul implementarii programului PHARE, în România functioneaza urmatoarele structuri:
a) Fondul National (FN) administreaza fondurile alocate României. Aparitia FN, în cadrul Ministerului Finantelor, sub responsabilitatea Oficialului National cu Autorizarea (NAO) a fost gândita pentru a contribui la cresterea transparentei utilizarii fondurilor, pentru a reduce numarul structurilor paralele însarcinate cu managementul financiar, pentru a evita dispersarea fondurilor si pentru a întari rolul de coordonator al României în utilizarea fondurilor PHARE alocate acesteia.
b) Autoritati de Implementare (ministere / agentii guvernamentale), conduse de un Oficial cu Autorizarea Programului (PAO), raspund de partea tehnica a aplicarii programului, inclusiv monitorizarea implementarii proiectelor si planificarea asistentei. În interiorul fiecarei Autoritati de Implementare functioneaza o Unitate de Implementare a Proiectelor (UIP) cu rol tehnic în coordonarea proiectelor.
Pentru fiecare program exista si o Agentie de Implementare, responsabila cu organizarea licitatiilor, încheierea contractelor si executarea platilor.
Pentru o mare parte a proiectelor, aceasta este Oficiul de Plati si Contractare PHARE (OCPC). În România, OPCP a fost înfiintat prin HG 865/1997 si functioneaza în cadrul Ministerului Finantelor din anul 1998. Atributiile OPCP au fost statuate în Memorandumul de Întelegere semnat de Comisia Europeana si Guvernul României la 16 iulie 1998. Astfel, OPCP este responsabil cu:
aspectele procedurale si administrative privind bugetul proiectelor;
organizarea si supervizarea licitatiilor;
încheierea si administrarea contractelor;
executarea platilor;
raportarea financiara legata de achizitionarea de servicii, bunuri si lucrari în cadrul programelor PHARE.
OPCP executa managementul financiar si administrativ al proiectelor, respectând regulile, reglementarile si procedurile de achizitii descrise în Manualul Sistemului de Implementare Descentralizat (Manualul SID), Ghidul Practic pentru Proceduri Contractuale pentru PHARE, ISPA si SAPARD pentru proiectele lansate dupa 1 ianuarie 2001 si Ghidul Practic pentru contracte de asistenta externa finantate de Comisia Europeana pentru proiectele lansate dupa 1 iunie 2003.
OPCP încheie cu Fondul National Acorduri de Finantare, care sa asigure finantarea proiectelor gestionate si tine evidenta stricta a sumelor transferate de la FN si a celor platite în beneficiul fiecarui program si proiect.
Celelalte Agentii de Implementare sunt:
Ministerul Integrarii Europene care a preluat aceasta atributie de la fostul Minister al Dezvoltarii si Prognozei pentru programele de coeziune economica si sociala;
Administratia Nationala a Drumurilor pentru proiectele de transport rutier (infrastructura si asistenta tehnica);
Compania Româna de Cai Ferate pentru proiectele de transport pe cale ferata (infrastructura si asistenta tehnica).
Coordonatorul National al Asistentei (NAC) este responsabil cu asigurarea unei legaturi strânse între procesul de aderare si utilizarea fondurilor PHARE. Acesta raspunde si de programarea fondurilor PHARE, de la pregatire pâna la semnarea memorandumurilor financiare anuale, în colaborare cu Oficialul National cu Autorizarea (NAO), ministerele în cauza si în consultare cu Comisia Europeana.
Oficialul National cu Autorizarea este numit de Guvern. Conduce Fondul National si are responsabilitatea de a administra din punct de vedere financiar fondurile PHARE. El îi numeste, în consultare cu NAC, pe Oficialii cu Autorizarea Programului (PAO) care conduc fiecare Agentie de Implementare (AI). PAO este responsabil pentru administrarea financiara a programului / programelor care trebuie implementat(e) de catre AI.
Comitetul Mixt de Monitorizare (CMM), este format din NAO, NAC si reprezentanti ai Comisiei Europene. Se întruneste o data pe an si trece în revista toate proiectele finantate prin PHARE. CMM analizeaza progresul programelor în sensul îndeplinirii conditiilor aderarii si, daca este necesar, recomanda schimbari de prioritati sau realocare de fonduri PHARE pentru a asigura îndeplinirea acestor conditii.
Un sub-comitet de monitorizare, format din NAC, toti PAO si reprezentanti ai Comisiei Europene trece în revista în detaliu progresul fiecarui program, componentele si contractele acestuia. Acest sub-comitet raporteaza CMM si pregateste un raport general asupra tuturor programelor înainte de fiecare CMM.
2.5. Tipuri de contracte legate de proiectele PHARE
Exista patru tipuri de contracte legate de implementarea programelor PHARE:
Contracte de servicii
Contractele de servicii sunt contracte care ofera asistenta tehnica, studii, know-how, instruire, etc. Notiunea de "furnizor de servicii" se refera la orice persoana fizica sau juridica care ofera servicii.
Contracte de furnizare de bunuri
Contractele de furnizare de bunuri implica proiectarea, producerea, livrarea, asamblarea si comandarea de bunuri, pe lânga alte activitati specificate în contract, spre exemplu servicii de întretinere, reparatii, instalare, instruire, precum si servicii post-vânzare. "Furnizorul" poate fi orice persoana fizica sau juridica care furnizeaza bunuri.
Contracte de lucrari
Contractele de lucrari finanteaza lucrari de inginerie (infrastructura, constructii, etc). "Contractantul" poate fi orice persoana fizica sau juridica care desfasoara aceste lucrari.
2.5.4 Granturi (ajutoare financiare nerambursabile)
Ajutorul financiar nerambursabil este o plata de natura necomerciala efectuata de Agentia de Implementare catre un anume beneficiar, în vederea realizarii unor obiective compatibile cu politicile Uniunii Europene. Ajutorul financiar nerambursabil se acorda în baza unui proiect propus de solicitant (potentialul beneficiar).
|
