POLITICA BUGETARA COMUNA (PBC)
2.1. Evolutii specifice in cadrul politicii bugetare
De-a lungul existentei UE, controversele pe probleme bugetare au reprezentat o constatnta, chiar daca natura lor a fost diferita : se punea intrebarea daca CEE sa aiba propriile resurse financiare, la rivalitatile CEE privind controlul asupra bugetului sau privind controlul asupra bugetului sau in problema dezechilibrelor bugetare.
Dup crearea sa , la inceputul anilor 50, sistemul financiar comunitar a cunoscut o evolutie constanta. Primii ani au fost marcati de mai multe modificari importante:
Unificarea Instrumentelor bugetare;
Cresterea Autonomiei Financiare;
Reliazarea unui Echilibru Bugetar.
Unificarea instrumentelor bugetare.
Desi initial, cele trei comunitati dispuneau de propriul buget, dupa Tratatul de Fuziune din 1965 numai doua instrumente vor continua sa existe: bugetul general si bugetul operatioal C.E.C.O. Dupa 2002, an in care C.E.C.O. a expirat, gestiunea patrimoniului a fost incredintata UE, Comisia asigurand ca ace 858g63i ste fonduri raman distincte fata de alte fonduri comunitare. Incasarile care provin din gestiunea patrimoniului C.E.C.O., reprezinta incasari la bugetul general si finanteaza cercetarile in domeniul otelului si carbunelui.
Cresterea autonomiei financiare In afara prelevarilor C.E.C.O., Bugetul European a fost alimentat pana in 1970 prin contributiile statelor membre. Decizia din 21 aprilie 1970, reinnoita in 1988 si 1994 , instaureaza pentru prima data, regimul resurselor proprii. Primii ani ai politicii bugetare au fost marcati de dezvoltarea unei politici comune precum crearea FEOGA in 1962, FEDER in 1975 etc.
Cautarea unui echilibru institutional in exercitarea puterii bugetare. De-a lungul anilor puterea bugetara a PE a crescut. In prezent, aceasta putere este partajata intre Consiliu si Parlament care reprezinta de acum cele doua branse ale autoritatii bugetare. Parlamentul dispune de ultimul cuvant in ceea ce priveste cheltuielile neobligatorii, poate respinge bugetul si accepta modul de executia a acestuia . Acest echilibru juridic si institutional a cunoscut la mijlocul anilor 70 o situatie de criza. Legitimitatea si puterea de influienta crescuta dobandita de Parlament, in urma alegerii sale prin sufragiu universal, icepand cu iunie 1979, au introdus un factor de tensiune de politica permanenta intre Consiliu si Parlament in domeniul bugetar. A rezultat o functionare extrem de dificila in procesul de decizie bugetara, marcata prin numeroase incidente, intarzieri in adopatrea bugetului si recurgerea la regimul acordurilor provizorii pe 12 luni , respingerea bugetului de Parlament, recurgerea frecventa la Curtea de Justitie. In plus numeroase s-au nascut din confuzia intre puterea legislativa si cea bugetara. Intr-adevar anumite actiuni intreprinse nu aveau baza legala, sprijinindu-se pe un anumit articol din buget.
Procesul integrarii primeste un nou elan politic incepand cu 1986, dupa a treia largire si adoptarea Actului Unic. Acesti factori au dus la reformarea in profunzime a sistemului financiar, aceasta reforma facan parte din "Pachetul Delors" prezentat in februarie 1987 de catre Comisie. Printre modificari mentionez:
Plafonul total al resurselor proprii, pentru toate categoriile este fixat ca un procent din PNB a UE si nu in functie de TVA ca pana atunci.
Introducerea unei planificari financiare cae este un veritabil cadru financiar plurianual. Acest sistem inaugurat in 1988, ramane unul dintre pilonii sistemului financiar comunitar. El introduce o dubla plafonare a cheltuielilor:
- ansamblul platilor din bugetul anual nu poate depasi plafonul global exprimat ca procent din PNB-ul UE.
fiecare categorie de cheltuieli este plafonata la un nivel fixat pentru fiecare an. Perspectivele financiare actuale, acopera perioada 2000-2006 sunt anexate acordului interinstitutional din 6 mai 1999, dintre parlament, Consiliu si Comisie.
Prelevarea TVA a fost corectata pentru a tine cont intre structurile economice .
- O solutie care s-a dorit definitiva, a fost gasita pentru problema
Britanica: de asemenea Germania a gasit si ea raspuns la revendicarile proprii.
Cheltuielile agricole vor fi gestionate prin introducerea unei linii directoare agricole.
Introducerea unei Rate Maxime de Crestere a cheltuielilor numite obligatorii, cheltuieli asupra carora Parlamentul are ultimul cuvant. Acesta se angajeaza sa nu xcreasca aceste cheltuieli decat in anumite limite.
2.2. Principiile bugetare
Bugetul general al UE este construit pornind de la o serie de principii inspirate de diversele proceduri bugetare nationale. Este vorba de urmatorele principii:
al unitatii
al universalitatii
al anualitatii
al echilibrului
al specializarii bugetare
Principiul unitatii
Conform acestui principiu, ansamblul incasarilor si cheltuielilor trebuie sa se regaseasca intr-un singur document bugetar, pentru a asigura astfel un control eficient al modului de utilizare al resurselor comunitare. Sistemul financiar comunitar a cunoscut o miscare de unificare a instrumentelor bugetare. Daca la inceput cele trei Comunitati (CECO, EUROATOM si CEE) dispuneau de propiile bugete , dar, o data cu tratatul de fuziune din 1965, numai doua instrumente au mai existat: bugetul general si bugetul operational CECO. Chiar si in prezent, anumite elemente financiare ale Comunitatii dispun de un regim particular: politica externa si de securitate, justitia si afacerile interne. Derogari sunt in mod egal admise pentru organismele descentralizate ale Comunitatii care dispun de propriul lor buget. Resursele provin din subventiile insrise in bugetul general.
Principiul universalitatii
Incasarile bugetare reprezinta o masa comuna care serveste finantarii tuturor cheltuielilor fara deosebire : acesta este principiul universalitatii bugetului. Acesta implica existenta a doua reguli caracteristice dreptului bugetar: al non-afectarii si non-contractiei. Regula non-afectarii dispune ca incasarile bugetare sa nu fie afectate de anumite scheltuieli precise. Totodata, exceptii de la regula sunt admise pentru anumite programe de cercetare sau pentru contributia tarilor din UE catre anumite politici precise. Regula non-contractiei arata ca nu pot fi acceptate missorari ale incasarilor sau cheltuielilor. Sunt admise doua exceptii de ordin tehnic care sa vizeze usurarea procedurii.
Principiul anualitatii
Acest principiu semnifica dependenta de catre un exercitiu anual capabil sa faciliteze controlul activitatii executivului comunitar. Adesea sunt necesare actiuni plurianuale. In acest caz se face apel la notiunea de credite disociate, care se compun din credite de angajament si credite de plati.
Creditele de angajament acopera,in timpul exercitiului financiar in curs, costul total al obligatiilor juridice contrcte pentru actiuni a caror realizare se intinde pe o perioada mai mare de un exercitiu financiar.
Credite de plati acopera , pana la concurenta nivelului inscris in buget, cheltuielile care deriva din executia angajamentelor contractate in cursul acelui exercitiu sau al unui exercitiu anterior. Ele fac obiectul unor autorizari bugetare anuale.
Diferenta intre creditele de angajament si cele de plati este masurata prin angajamente restante de lichidat (ARL). Ele reprezinta decalajul intre momentul in care angajamentele sunt contractate si momentul in care platile corespunzatoare sunt lichidate. Derogari de la principiul anualitatii sunt posibile prin sistemul reportarilor de credite. Pentru creditele disociae, creditele care nu sunt utilizate la finele exercitiului pentru care ele sunt inscrise sunt ca regula generala, anulate. Cu titlu exceptional ele pot fi si reportate. Pentru creditele nedisociate, exista un raport de drept in exercitiul urmator al creditelor care corespund platilor restante datorate angajamentelor contractate intre 1 ianuarie - 31 decembrie.
Principiul echilibrului
Conform tratatelor, bugetul comporta acelasi nivel al incasarilor ca si al cheltuielilor. Comunitatea nu este autorizata sa recurga la imprumuturi pentru a-si acoperi cheltuielile. In momentul in care bugetul a fost aprobat exista un echilibru prfect intre venituri si cheltuieli. Totusi, prin definitie, bugetul reprezinta o previziune in ceea ce priveste cheltuielile si veniturile. Prin urmare nu este imposubil ca pe perioada executiri bugetare sa apara diferente intre venituri si cheltuieli. Doua situatii sunt posibile:
Inregistrarea unui sol pozitiv, deci a unui excedent. Aceasta este cea mai frecventa situatie, excedentul fiin raportat pentru anul urmator.
- Inregistrarea unui sold negativ deci a unui deficit. Situatie mai degraba exceptionala care va antrena inscrierea unei noi cheltuieli in bugetul urmator.
Principiul specializarii . Conform acestei reguli, fiecare credit trebuie sa aibe o destinatie determinata si trebuie afectat unui scop precis, astfel incat sa fie evitate orice fel de confuzie intre credite in momentul autorizarii si executarii. Aceeasi regula este valabila si pentru incasari, care trebuie precis identificate. Bugetul este structurat pe sectiuni, titluri, capitole, articole si pozitii. Adevaratul sediu al specializarii este capitolul, acesta este cel care indica competenta autoritatilor bugetare. Orice virament de la un capitol la altul este revazut de autoritatilor bugetare.
2.3. Structura bugetului UE
2.3.1. Veniturile bugetului comunitar
In primii ani ai existentei CEE, bugetul a fost conceput in intregime pe baza contributiilor directe ale statelor bugetare.
Incepand din 1970 bugetul este finantat din resurse proprii ale Comunitatii. Sistemul resurselor proprii comunitare stabilit in 1970 avea 3 elemente:
Taxele vamale asupra bunurilor importate din afara comunitatii.
Prelevari variabile la importul produselor agricole.
O parte dinveniturile provenid din TVA colectarea in fiecare din statele mambre, respectiv 1% asupra volumului TVA perceput in statele membre.
Perioada care a urmat deciziri din 1970 a demonstrat ca acest sistem original al resurselor proprii s-a dovedit inadecvat din 2 motive:
Nivelul resurseor provenind din taxele vamale si prelevarile variabile la import in anii 70 pe fondul progreselor realizate in reducerea taxelor vamale datorita negocierilor GATT dar si datorita cresterii productiei interne agricole.
Veniturile provenind din TVA au stagnat in aceasta perioada datorita declinului inregisrat in cheltuielile pentru consum ale statelor membre.
Structura resurselor proprii ale bugetului UE cuprinde:
prelevari agricole (taxe vamale percepute asupra importurilor de produse agricole in cadrul organizarii comune a pietei) si cotizatii si alte taxe prevazute in cadrul organizarii comune a pietelor in sectorul zaharului si glucozei;
taxe vamale care priovin din aplicarea TVC asupra valorii in vama a marfurilor importate;
venituri din colectarea TVA sub forma unei cote- parti asupra volumului TVA incasate in statele membre;
resursa complementara asupra PNB ce rezulta din aplicare unei rate asupra sumei PNB din toate statele membre, fixata in fiecare an, in cadrul unei proceduri bugetare, in functie de nivelul celorlalte venituri bugetare. Aceasta resursa este o resursa prin care se asigura echilibrul bugetar, astfel incat ansamblul incasarilor sa poata acoperi nivelul total al cheltuielilor inscrise intr-un anumit exercitiu bugetar.
2.3.2 Cheltuieli incluse in cadrul bugetului comunitar
Cheltuielile incluse in cadrul Bugetului General sunt coordonate in 6 sectiuni: Parlamentul European (I), Consiliul(II), Comisia(III), Curtea de Justitie(IV), Curtea de Conturi (V), Comitetul Economic si Social si Comitetul Regiunilor(VI), in vreme ce creditele inscrise in sectiunea III, pot fi de doua feluri:
Credite functionale, grupate in partea A, acopera cheltuielile Comisiei cu personalul, cladiri, materiale, publicatii, sistemul informatic, functionarea delegatiilor, misiuni specifice, diferite cheltuieli cu caracter inter-institutional.
Creditele operationale, grupate in partea B, sunt subdivizate in 8 categorii:
-B1: destinate finantarii agriculturii: includ toate cheltuielile sectiunii,,Garantare" a FEOGA, respectiv: restituiri acordate exportatorilor, interventii pe piata, actiuni de dezvoltare rurala, actiuni de control si prevenire, cheltuieli cu mediul inconjurator, ajutoare pentru agricultori.
-B2: acopera actiunile structurale: interventiile fondurilor structurale: Fondul European de Dezvoltare Regionala (FEDER), Fondul Social European (FSE), sectiunea Orientare a FEOGA, interventiile Instrumentului Financiar de Orientare a Pescuitului(IFOP) si interventiile Fondului de Coeziune.
-B3: acopera cheltuielile din domeniul educatiei: programul SOCRATES, tineretului (Programul Tinerii pentru Europa), si al formarii profesionale (programul LEONARDO) audio-vizualului (programul MEDIA), culturii si sanatatii publice.
-B4: acopera cheltuielile alocate pentru energie: ( in special prin programul Altner pentru promovarea resurselor regenerabile de energie) controlul securitatii nucleare si al politicii de mediu.
-B5: reuneste cheltuielile destinate ameliorarii functionarii pietei interne: protectia consumatorilor, realizarea pietei interne, modernizarea industriei, statistica, realizarea retelelor transeuropene. Sunt incluse si cheltuieli care deriva din actiunile decise in cadrul Justitiei si Afacerilor Interne ca si lupta impotriva fraudei fiscale.
-B6: credite alocate cercetarii si dezvoltarii tehnologice, pentru sustinerea proiectelor selectionate in cadrul programelor multianuale decise in cadrul UE. Aceste credite se repartizeaza intre actiunile directe si indirecte.
-B7: cheltuieli care acopera diverse actiuni de cooperare economica si financiara cu terte tari, precum si alte forme de cooperare. Includ actiuni externe, ajutor de preaderare si ajutor de urgenta.
-B8: acopera cheltuieli operationale care deriva din actiunile comune decise de PESC.
-B9: garantii si rezerve ( credite neutilizabile in momentul votarii bugetului datorita unor probleme legislative dar care vor putea fi folosite pe parcursul execitiului bugetar).
2.4 Procedura bugetara anuala
In adoptarea si executarea bugetului general sunt implicate, in masuri diferite, atat Comisia cat si Consiliul de Ministrii si PE. Procedura bugetara incepe cu pregatirea, de catre Comisie, a unei schite bugetare preliminare, pe baza cheltuielilor estimate de catre diferitele institutii comunitare. Aceasta schita este prezentata initial Consiliului, care stabileste cu majoritate calificata, forma in care aceasta schita va fi prezentata PE. Incepand cu 1975, PE are dreptul sa propuna amendamente la aceasta schita de buget, si in urma unei prime lecturi in cadrul PE, schita modificata este returnata Consiliului pentru o adoua citire. La aceasta adoua lectura, Consiliul trebuie sa asigure o majoritate calificata atat pentru acceptarea modificarilor facute de PE care sa duca la cresterea cheltuielilor cat si pentru respingerea amendamentelor facute. Daca intregul buget nu va fi ulterior respins de PE, nivelul cheltuielilor obligatorii, cheltuieli legate de angajamentele derivate din obligatiile interne si externe ale UE, stabilite prin Tratate sau prin legislatie secundara care va fi determinata in acest stadiu al procedurii bugetare. Adoua lectura a bugetului de catre PE este in principal concentrata asupra cheltuielilor neobligatorii, in cazul carora PE poate respinge sau aproba propunerile Consiliului. In cazul in care PE nu respinge intregul buget, Presedintele PE declara bugetul adoptat.
In afara tratatelor si alte elemente vin sa completeze procedura bugetara. Este, in principal cazul acordurilor interinstitutionale, precum cele din 6 mai 1999 privind disciplina bugetara si ameliorarea procedurilor. Unul din primii pasi facuti prin acest Acord il reprezinta generalizarea concentrarii bugetare intre Parlament, Consiliul si Comisie. Aceasta cercetare vizeaza sa identifice si sa amelioreze pe cat posibil, punctele litigioase ale procedurii bugetare, in cadrul unor negocieri organizate pe marginea lecturilor succesive realizate de Consiliu si Parlament. In plus, Regulamentul financiar organizeaza si el procedura de elaborare, decizie si executie a bugetului UE.
|
