POLITICA REGIONALĂ A UNIUNII EUROPENE: EVOLUŢIE, INSTRUMENTE, METODOLOGIE

1.1 Coordonatele Politicii Regionale a Uniunii Europene

Fundamente teoretice

Desi Uniunea Europeana reprezinta una dintre cele mai prospere zone geografice ale lumii, diferentele între nivelurile de dezvoltare dintre Statele Membre precum si între cele 268 de regiuni (inclusiv România si Bulgaria) diverse din cadrul acesteia, masurate prin Produsul Intern Brut (PIB) pe locuitori sunt foarte mari[1].

Pentru a fi solidara si a ramâne competitiva, UE actioneaza prin politica regionala pentru corectarea dezechilibrelor economice si sociale dintre regiunile componente si statele membre, în scopul reducerii disparitatilor în nivelul de dezvoltare, în concordanta cu prevederile Tratatului Uniunii Europene (titlul XVII, art. 158 - 162).

Diferentele socio­-economice si dezechilibrele de dezvoltare între teritoriile Uniunii Europene sunt principalii factori care fundamenteaza interventia comunitara prin intermediul politicii regionale. Justificarea unei interventii comunitare în regiunile asistate necesita luarea în considerare a întrebarii referitoare la valoarea adaugata a comunitatii. Un rationament empiric conduce la concluzia ca aceasta jusitificare exista atunci când actiunile statului membru nu sunt suficiente (criteriul nevoii) si când beneficiile generate afecteaza ­(pozitiv) întreaga Uniune.

Politica regionala la nivel Comunitar are ca scop reducerea disparitatilor dintre regiunile cele mai dezvoltate si cele mai putin dezvoltate cuantificate, de obicei în termenii PIB/locuitor. Aceasta politica urmareste "sprijinirea acelor actiuni menite sa contribuie la reducerea disparitatilor de natura economica, sociala si teritoriala din cadrul Uniunii[2]". Ea contribuie la realizarea acestui deziderat prin concentrarea resurselor în acele zone considerate a fi "ramase în urma celorlalte". Majoritatea acestor fonduri sunt alocate acelor regiuni în care PIB/locuitor este mai scazut decât 75% din media UE . Aceasta politica nu abordeaza disparitatile respective în mod direct, ci mai degraba pune accent pe acele interventii menite sa influenteze factori determinanti ai cresterii economice precum infrastructura, incluzând aici transport, resurse umane, capacitatea de a administra investitii si servicii, în special prin intermediul unui sistem viabil de întreprinderi mici si mijlocii, printr-un management eficient al sectorului public si prin tehnologii informationale.

Politica regionala adreseaza, în primul rând, aspecte care se refera la eficienta economica, nivelul de venit sau rata de ocupare. În al doilea rând, trebuie analizat nivelul optim de interventie: regional/national/supranational de la care se pot coordona si implementa factorii specifici ai politicii regionale[4]. Politicile regionale sunt difuzate prin structuri administrative, care s-au dezvoltat în timp, paralel cu distributia spatiala a activitatii economice. În al treilea rând si cel mai important, directionarea unor fonduri spre regiuni poate genera efecte adverse si tocmai din acest motiv este important ca fondurile structurale sa nu finanteze obiective care din punct de vedere conceptual sunt în conflict sau se suprapun.

Politica de dezvoltare regionala este, prin definitie, fie o recunoastere a slabiciunii economiei de piata, fie un raspuns la faptul ca activitatile pietei nu reactioneaza adecvat la nevoile socio-economice. Având în vedere faptul ca politica regionala are ca obiectiv final generarea unei dezvoltari socio-economice sustinute, formularea si aplicarea sa sunt direct relationate cu urmatoarele premise:

dezvoltarea reprezinta un proces discontinuu, ce nu poate fi anticipat sau controlat întotdeauna - ea reprezinta mai putin o problema de implementare si mai mult una de initiere si de administrare a unui proces de schimbare care altfel nu s-ar fi produs;

dimensiune teritoriala - întreaga dezvoltare are loc în cadrul unui teritoriu bine administrat si în mod absolut necesar, interventiile Fondurilor Structurale vor fi realizate în strânsa legatura cu politicile regionale; aceasta dimensiune prezinta aspecte mai puternice în cazul anumitor programe si prioritati decât în cazul altora (de exemplu în cazul programelor de dezvoltare locala din mediul urban sau rural), însa ea este în permanenta prezenta;

baza de pornire - dezvoltarea socio-economica încearca sa cladeasca pe "fundatii" pre-existente, care par a avea un potential clar de dezvoltare. Aceasta evidentiaza totodata si o dimensiune temporala; despre dezvoltarea socio-economica se discuta mereu la timpul viitor, însa anumite sectoare ale politicii socio-economice (cum ar fi cel al unei dezvoltari sustinute) pot avea un orizont de timp mai îndelungat decât altele;

dimensiune cantitativa si alta calitativa - se refera atât la o crestere numerica (crestere a salariilor, a numarului locurilor de munca, a numarului de firme) cât si la calitatea muncii, a mediului, a oportunitatilor sau a perspectivelor educationale;

Principiul de functionare a politicii regionale se bazeaza pe competente partajate între Uniunea Europeana, statele membre si regiuni. Metoda distribuirii, pe care se bazeaza aceasta politica, concentreaza mai mult de doua treimi din resursele disponibile.

Atunci când Uniunea intervine în regiunile mai putin dezvoltate prin fondurile comunitare, aceasta interventie se bazeaza pe disparitatile dintre regiuni. Articolul 158 din Tratat prevede ca, în vederea consolidarii coeziunii economice si sociale, Comunitatea urmareste reducerea diferentelor dintre nivelurile de dezvoltare a diferitelor regiuni si întârzierile în dezvoltarea regiunilor si insulelor celor mai putin favorizate, inclusiv ale zonelor rurale. Astfel, politica regionala nu are doar un caracter redistributiv, transferând resursele de la statele si regiunile cele mai bogate ale Uniunii la cele mai sarace, ci are în primul rând un rol foarte important în crearea de noi resurse. De asemenea, aceasta politica are si o functie de alocare, deoarece permite celor mai putin avantajate state si regiuni ale Uniunii sa-si mentina un nivel înalt de investitii în capitalul uman si cel fizic, pentru a-si îmbunatati competitivitatea si potentialul de crestere si a promova dezvoltarea durabila. Este de asemenea, o politica bazata pe schimbul de cunostinte si tehnologii, de experiente si de bune practici, precum si pe crearea de noi retele de cooperare în întreaga Europa.

Conceptul de politica regionala deriva din conceptul mai larg de coeziune economica si sociala si defineste la nivelul UE un ansamblu de masuri planificate si promovate de autoritatile administratiei publice locale si centrale, în parteneriat cu diversi actori (privati, publici, voluntari), în scopul asigurarii unei cresteri economice, dinamice si durabile, prin valorificarea eficienta a potentialului regional si local, pentru o calitate mai buna a vietii. Politica regionala ar putea, prin definitie, include toate activitatile care influenteaza în mod semnificativ dezvoltarea unei regiuni.

Regulamentele aferente perioadei de programare 2007 - 2013 ofera Politicii regionale o noua dimensiune si un nou rol: cel de a consolida cresterea, competitivitatea si numarul de locuri de munca prin integrarea prioritatilor Comunitatii în favoarea dezvoltarii durabile, definite la Consiliul European de 646w229g la Lisabona din martie 2000 si cel de la Göteborg din iunie 2001.

În acest context, coeziunea economica si sociala ramâne totusi o dimensiune esentiala a politicii Uniunii Europene, iar caracterul sau prioritar ar trebui sa se pastreze si în perspectiva urmatoarelor extinderi si acceptarii de noi State Membre.

1.1.2 Principiile si obiectivele politicii regionale UE: evolutia în timp si spatiu

a)      Tratatul de la Roma

În Tratatul de la Roma a fost stipulata pentru prima oara sintagma de coeziune economica si sociala[5], dar pentru ca tarile fondatoare erau relativ omogene din punct de vedere economic - nu se confruntau la acel moment cu disparitati prea mari de dezvoltare între regiuni (cu exceptia sudului Italiei) - nu s-a pus accent pe acest concept.

Desi Tratatul de la Roma mentiona în preambul sau necesitatea reducerii discrepantelor regionale (statele membre trebuie sa urmareasca realizarea "unei dezvoltari armonioase a economiilor si o reducere a decalajelor dintre regiuni), nu sunt prevazute la acel moment si diferite mecanisme redistributive. De asemenea, Articolul 92.3 (actualul 87.3) al Tratatului de la Roma specifica faptul ca subventiile nationale (ajutoarele de stat) puteau fi considerate compatibile cu piata interna numai în masura în care promovau "dezvoltarea economica a acelor zone în care standardele de viata erau foarte scazute si în care se înregistra un somaj ridicat". Singura institutie care avea un rol în sprijinirea procesului de reducere a disparitatilor era Banca Europeana de Investitii, aceasta urmând sa acorde guvernelor nationale împrumuturi cu dobânda redusa pentru proiecte de infrastructura. În acelasi timp, a fost creat Fondul Social European, pentru acordarea de sprijin muncitorilor imigranti.

În ceea ce priveste optiunile guvernelor nationale de a operationaliza propriile obiective ale dezvoltarii regionale, între 1950 si 1960 prioritatile se refereau la crearea, dezvoltarea si protectia industriilor de baza - mineritul, prelucrarea otelului, uzinele de energie atomica, constructia de nave - ca urmare a importantei pe care procesul de industrializare îl avea în dezvoltarea unei tari., precum si protectia acestor industrii în fata competitorilor externi.

Aceasta abordare se schimba treptat, începând cu 1970, în paralel cu realizarea Uniunii Vamale. Ca urmare a celor doua socuri petroliere din anii '70 si a scaderii competitivitatii europene în raport cu producatorii asiatici (în special japonezi) si americani, a fost relansat procesul integrarii europene dar si o noua abordare a politicii regionale.

Profilul unei politici regionale începe sa se contureze în perioada 1972-1975, concomitent cu aderarea a trei state noi: Anglia, Danemarca si Irlanda. Astfel, având în vedere faptul ca Anglia[6] pretindea despagubiri ca o compensatie a pierderilor derivate din aplicarea unor masuri economice comune, iar ultimii doi membri aduceau cu ei în Comunitate puternice decalaje de dezvoltare, se pune problema formularii unui mecanism concret de atenuare a diferentelor în dezvoltare în cadrul gruparii (FEDR 1975). La începutul anilor 1980, Comisia a lansat o serie de programe mici de dezvoltare integrata care combinau suportul financiar din FSE si FEDR în Napoli si Belfast, iar în regiunea Lozer - proiecte care combinau fonduri FSE si FEOGA.

Ceea ce a făcut distinctia între politica regionala a UE si politica nationala regionala a fost descoperirea "teritoriului", aceasta fiind fundamentala în identificarea locului în care politica sa fie implementata, precum si în implicarea institutiilor care actionau la nivel teritorial în definirea prioritatilor si obiectivelor politicii.

Politica regionala apare ca un rezultat al reformelor majore care au avut loc ca urmare a extinderii Uniunii Europene si au fost initiate în contextul planificarii pentru dezvoltarea Pietei Unice (1985 / 1988). Motivatia din punct de vedere politic pentru accelerarea promovarii masurilor de coeziune a fost generata de teama ca nu toate statele membre si regiunile UE vor beneficia în mod egal de Piata Unica. În mod particular, cele mai putin dezvoltate economii din periferiile sudice si vestice ale gruparii (în special Grecia, Irlanda si Portugalia, dar si regiuni din Spania, Italia, Germania si Marea Britanie) erau expuse unei vulnerabilitati crescute din punct de vedere economic daca nu primeau un ajutor pentru dezvoltare mai consistent.

Coeziunea economica si sociala devine un obiectiv abia în 1986 (dupa aderarea Greciei, Spaniei si Portugaliei, cei mai saraci membri ai gruparii) prin Actul Unic European[7], devenind pilonul central al politicii de dezvoltare. Dupa adoptarea Actului Unic European si lansarea Programelor Mediteraneene Integrate, rolul politicii de coeziune a crescut, incluzând si compensarea taxelor impuse de piata unica, care erau resimtite în tarile din Sud si în regiunile defavorizate. În Actul Unic European obiectivul realizarii coeziunii economice si sociale a devenit explicit se furniza cadrul legal pentru politica regionala, structurata pe baza resurselor combinate ale fondurilor structurale existente (FEDR, FSE si FEOGA - Garantare), Comisia primind sarcina de a formula regulile pentru managementul programelor de dezvoltare.

Practic, aplicarea prevederilor Actului Unic European în domeniul coeziunii economico-sociale a europenizat politicile regionale din statele membre. Unele dintre acestea - Belgia, Italia, Franta si Spania - au trebuit sa îsi creeze institutii sub-nationale carora li s-a atribuit responsabilitatea implementarii politicilor de dezvoltare. Astfel, pe la mijlocul anilor 1980, guvernele nu mai erau arbitrii exclusivi ai politicilor de dezvoltare regionala din cadrul granitelor lor. Acest aspect sugera faptul ca împartirea responsabilitatilor privind politicile regionale între nivelurile national / regional si cel supranational era mai usoara decât se astepta.

b)      Reforma 1988

În februarie 1988[8], Consiliul European de la Bruxelles extinde operatiunea fondurilor de solidaritate, numite acum Fonduri structurale - mai precis creste considerabil alocatiile acestora din bugetul comunitar. Astfel, este recunoscuta si declarata oficial importanta acestor instrumente pentru reducerea disparitatilor regionale la nivel comunitar.

Cadrul reformei a constat în cinci regulamente ale Consiliului si prin Regulamentele de implementare ale Comisiei, care au intrat în vigoare la 1 ianuarie 1989 (urmând a fi renegociate pentru fiecare perioada de programare). Aceasta noua abordare aduce cu sine o politica regionala bazata pe programe integrate multianuale, în care participau mai multe nivele: comunitar, national, regional. Logica acestei abordari urmarea realizarea unui program cadru, numit Cadrul de Sprijin Comunitar, care sa fie preluat la un alt nivel în programe operationale multi-fond si implementat, prin acestea, în regiuni.

Prin aceasta reforma s-a încercat integrarea si coordonarea tuturor fondurilor structurale (FEDR, FSE si FEOGA-O) la nivel comunitar, într-un cadru unic, pentru o perioada de cinci ani (1989-1993). Alocarea fondurilor se realiza prin intermediul a sase obiective generale:

Obiectivul nr. 1: promovarea dezvoltarii si ajustarii structurale a regiunilor întârziate ca nivel de dezvoltare, întârzierea fiind definita, ca regula generala, drept specifica zonelor cu un PIB pe locuitor inferior limitei de 75% din media comunitara. Aceste regiuni (Irlanda de Nord, Grecia, Portugalia, mare parte din Spania, Corsica, sudul Italiei, dominioanele franceze) reprezentau circa 1/5 din populatia comunitara si primeau circa 2/3 din creditele acordate prin cele trei fonduri structurale, în cazul FEDR aceasta parte putând atinge chiar la 80%; (credite FEDR, FSE, FEOGA)

Obiectivul nr. 2: ajutorarea regiunilor aflate în declin industrial (credite FEDR si FSE);

Obiectivul nr. 3: combaterea somajului de lunga durata (FSE);

Obiectivul nr. 4: facilitarea insertiei profesionale a tinerilor (FSE);

Obiectivul nr. 5: accelerarea ajustarii structurilor agricole (obiectivul 5a, FEOGA Orientare) si promovarea dezvoltarii zonelor rurale (obiectivul 5b este vizat de cele trei Fonduri).

Obiectivul nr. 6 (introdus în 1995, dupa aderarea tarilor nordice, Suedia si Finlanda): dezvoltarea si ajustarea structurala a regiunilor cu o densitate foarte redusa a populatiei, sub 8 locuitori/km (FEDR, FSE si FEOGA - sectiunea Orientare).

De asemenea, au fost introduse patru principii: concentrarea, programarea, aditionalitatea si parteneriatul.

q       Concentrarea este principiul de baza al reformei structurale din 1988, cu scopul de a concentra instrumentele politicii regionale numai acolo unde sunt cele mai mari probleme referitoare la dezavantajele regiunilor.

În regulamentul privind constituirea FEDR se specificau ariile geografice, precum si ariile de activitate spre care se putea îndrepta asistenta financiara comunitara. Aceste prevederi au stat la baza principiului concentrarii. Concentrarea geografica asupra anumitor zone eligibile este realizata de EUROSTAT prin instrumentul - Nomenclatorul Unitatilor Teritoriale Statistice (NUTS)[9], si are ca scop repartizarea uniforma a unitatilor teritoriale. NUTS are la baza criteriul numarul populatiei, conform tabelului 1, prezentat în continuare:

Tabel 1: Clasificarea NUTS pe baza marimii populatiei

Sursa: Reglementarea Consiliului Europei nr. 1059/2003 privind stabilirea Nomenclatorului Unitatilor Statistice Teritoriale

La conferinta cu tema Economii Regionale, organizata de catre Comisia Europeana în 1961, s-a constatat ca politicile regionale proprii fiecarui stat membru sunt implementate, în majoritatea cazurilor, în regiuni de tip NUTS 2, ceea ce a determinat pastrarea acestei abordari si în momentul aparitiei unei politici regionale comunitare.

Prima referire la clasificarea NUTS este facuta în textul Regulamentului 2054/1988[10], care a stat la baza criteriilor privind acordarea de sprijin prin fondurile structurale în prima perioada de programare. Analiza economico-sociala a regiunilor se realizeaza la toate cele trei niveluri teritorial-statistice si urmareste identificarea problemelor regionale ale UE (prin analiza comparativa a regiunilor de nivel NUTS 1), a problemelor regionale ale statelor membre (prin analiza comparativa a regiunilor de nivel NUTS 2), precum si a problemelor locale ale acestora (prin analiza comparativă a regiunilor de nivel NUTS 3). Statisticile regionale la nivelurile NUTS 2 si NUTS 3 sunt folosite de Comisia Europeana pentru stabilirea eligibilitatii regiunilor pentru primirea de sprijin financiar din fondurile structurale. Astfel, cea mai mare parte a acestor fonduri este alocata regiunilor clasificate numai la nivelul teritorial-statistic NUTS 2.

Pentru implementarea politicii regionale a UE, existenta acestor niveluri teritorial-statistice este obligatorie, dar nu este obligatoriu ca aceste zone sa fie si unitati teritorial - administrative. Totusi, cele mai multe state membre au realizat o suprapunere a celor doua tipuri de unitati, obtinând astfel o mai bună eficienta în implementarea programelor de dezvoltare.

În cazul în care un stat membru nu dispune de unitati teritorial statistice corespunzatoare celor trei niveluri de mai sus, acesta trebuie sa realizeze o agregare a structurilor teritoriale de dimensiuni mici având în vedere conditiile geografice, socio-economice, istorice, culturale, problemele de mediu etc. Evident, daca populatia unui stat este inferioara unuia dintre aceste praguri, regiunile de nivel superior sunt însusi statul[11].

În schimb, concentrarea tematica a fondurilor structurale s-a modificat continuu, în sensul restrângerii ariilor de interventie si a populatiei care intra sub incidenta implementarii acestor fonduri. În regulamentul FEDR din 1975 erau mentionate trei mari categorii spre care se puteau îndrepta investitiile din FEDR, care se concentrau în special în industrie, activitati mestesugaresti si servicii, infrastructura direct legata de primele trei categorii si activitati agricole în zone defavorizate. Aceste investitii trebuiau sa se adreseze prioritatilor nationale.

Prin reforma din 1988, principiul concentrarii restrânge ariile de interventie a fondurilor structurale si subliniaza importanta concentrarii sprijinului politicii regionale în zone cu PIB/locuitor mai mic de 75% din media comunitara.

Astfel, primele obiective formulate pentru politica regionala a UE sunt:

promovarea dezvoltarii si ajustarii structurale a regiunilor ramase în urmă;

sprijinirea conversiei regiunilor, zonelor de granita sau a unor parti din regiunile afectate de declinul industrial;

combaterea somajului pe termen lung;

facilitarea integrarii tinerilor pe piata muncii;

accelerarea ajustarii structurilor agricole / promovarea dezvoltarii rurale.

q       Principiul Programarii apare ca urmare a faptului ca pâna în 1988 erau finantate proiecte individuale, ce au avut ca impact suprapuneri si chiar ineficienta. Acest principiu se refera la pregatirea planurilor multianuale de dezvoltare, care se realizeaza pe baza deciziilor luate în parteneriat cu Statul Membru si printr-o serie de etape succesive, finalizându-se cu asumarea de sarcini de catre organisme publice sau private. Programarea multianuala asigura o mai buna coordonare la nivelul programelor si implica 3 etape importante:

depunerea de catre statele membre a planurilor de dezvoltare pentru fiecare obiectiv la Comisia Europeana, ceea ce reprezinta baza de negociere între cei doi parteneri;

realizarea Cadrului de Spijin Comunitar, ce include strategii de dezvoltare, obiective, resurse financiare pentru atingerea obiectivelor amintite, prioritati;

Programele Operationale ce implementeaza Cadrul de Spijin Comunitar si contin prioritati si masuri în vederea atingerii scopului propus.

În anumite situatii, pasii 2 si 3 sunt realizati concomitent într-un singur document, care necesita doar o aprobare formala a Comisiei - Document Unic de Programare.

q       Principiul parteneriatului este în strânsa legatura cu principiul subsidiaritatii, ce asigura o oarecare independenta autoritatilor de rang inferior fata de cele superioare. Introducerea principiului parteneriatului a constituit un pas important în politica regionala, semnificând recunoasterea importantei nivelului regional si local. Aceasta descentralizare a avut efecte benefice în politica regionala datorita colaborarii tuturor actorilor implicati. Principiul parteneriatului, asa cum este definit prin regulamentele în vigoare în 1988, impune o strânsa colaborare între Comisie si autoritatile nationale, regionale si locale, în special prin implicarea acestora în toate etapele - de la elaborarea si aprobarea planurilor de dezvoltare la implementarea si monitorizarea acestora.

q       Aditionalitatea , fiind unul din cele mai vechi principii ale politicii regionale, stipuleaza faptul ca sursele comunitare completeaza si nu substituie resursele financiare ale statului membru receptor al asistentei nerambursabile în vederea atenuarii/eliminarii disparitatilor în dezvoltare. Prin aceasta reforma, Comisia Europeana a reusit sa impuna acest principiu si sa oblige guvernele nationale sa mentina cheltuielile nationale în ariile care beneficiau de asistenta financiara comunitara. Se pare ca în acest demers, numeroase autoritati locale si regionale au sustinut activ initiativa Comisiei, desi initial statele membre erau reticente cu privire la furnizarea unor informatii financiare transparente, astfel încât sa se poata asigura "aditionalitatea". Desi aplicarea acestui principiu la nivelul Cadrului de Sprijin Comunitar a fost introdusa în regulamentul general al fondurilor structurale, aditionalitatea nu a fost respectata de toate statele membre - si în 1999 mai existau state care nu începusera procedura de evaluare ex - post a asistentei financiare comunitare din perioada 1989-1993, aditionalitatea neputând fi demonstrata prin date clare.

Reforma a implicat dublarea Fondurilor structurale, alocate prin intermediul bugetului comunitar, de la 6,3 mld. ecu în 1987, la 14,1 mld. în 1993.

Primul ciclu de programare (1989-1993) a fost implementat diferit la nivelul fiecarei tari. Italiei si Greciei le-a fost cel mai dificil din cauza dificultatii de abordare a schimbarilor institutionale, în timp ce Irlanda, Portugalia si Spania s-au adaptat rapid procedurilor introduse de reformele din 1988.

Dupa reforma din 1988, reglementarile pentru Fondurile Structurale au mai fost revizuite de trei ori, pentru perioada de programare 1994 - 1999, 2000 - 2006 si 2007 - 2013, si de asemenea, si listele de regiuni eligibile.

c)      Reforma 1994[13]

Dezideratul unei dezvoltari echilibrate a tuturor regiunilor comunitatii europene a fost introdus si în Tratatul Uniunii Europene[14] (1992), prin Titlul XVII care defineste obiectivul politicii de coeziune economica si sociala : "reducerea disparitatilor existente între nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni si a ramânerii în urma a regiunilor mai putin dezvoltate, sau a insulelor, inclusiv a regiunilor rurale".

Ceea ce lipsea însa pâna la acest moment erau dreptul si oportunitatea ca regiunile si diferitele forme ale guvernelor sub-nationale sa fie reprezentate la nivel european. Aceasta lipsa a fost compensata de Tratatul de la Maastricht prin care s-a creat Comitetul Regiunilor, organism consultativ al UE, si intrarea în vigoare a Pietei Unice în 1993. Astfel, în 1994, natura procesului institutional la nivel european se schimbase complet. Regiunile puteau interactiona cu organismele politice si administrative europene pentru îndeplinirea obiectivelor lor, având un rol consultativ pentru formularea politicilor socio-economice la nivel european, si responsabilitati crescute pentru implementarea politicii la nivel teritorial.

O alta modificare adusa politicii regionale a fost crearea, în anul 1993, a Fondului de Coeziune (FC), acesta fiind destinat statelor membre al caror PIB era sub 90% din media comunitară. Spre deosebire de fondurile structurale, alocarile din FC se făceau la nivel de proiect, negociat direct cu Comisia Europeana, ariile de interventie concentrându-se pe îmbunatatirea infrastructurii si a calitatii mediului.

Ca urmare a cresterii disparitatilor, pe masura ce numarul statelor membre a crescut, volumul total al Fondurilor Structurale a crescut de peste trei ori, de la aproximativ 43,8 mld ecu între 1988-1993, la peste 141 mld ecu pentru perioada 1994-1999 (valori calculate în preturi 1992) .

Pentru ca verificarea aditionalitatii era greu de realizat, s-a stabilit elaborarea unei metodologii care sa fie diseminata statelor membre. Astfel, regulamentul privind asistenta comunitara pentru perioada de programare 1994-1999 includea o prevedere conform careia statul membru trebuia sa puna la dispozitia Comisiei date financiare relevante pentru demonstrarea aditionalitatii.

Reformele din 1993 au pus în practica subsidiaritatea. Astfel, programarea multi-anuala se mentine, dar responsabilitatea elaborarii acestor documente nu revine în mod exclusiv statelor, nivelului national, ci autoritatilor competente de la nivel national si / sau regional. Reforma din 1999 a simplificat si mai mult procesul de programare, lasând o parte din responsabilitatile de management operational si financiar si evaluare la nivelul statelor membre.

În urma acestei reforme, principiul parteneriatului este dezvoltat, prin implicarea partenerilor economici si sociali în toate etapele programarii, pentru o mai clara definire a responsabilitatii fiecarei entitati implicate, respectând astfel principiul subsidiaritatii.

Principalele modificari aduse modului de folosire a Fondurilor Structurale au vizat criteriile de eligibilitate si procedurile administrative. Astfel, zonele eligibile conform Obiectivului 2 si 5b au fost alese pe baza unor propuneri venite din partea tarilor membre (fata de propunerile unilaterale venite din partea Comisiei, ca pâna acum). Reglementarile continua sa se bazeze pe aceleasi principii ca si reglementarile din 1988, respectiv planificarea, parteneriatul, aditionalitatea, compatibilitatea, concentrarea si coordonarea.

De asemenea, modificari au fost aduse Obiectivelor 3 si 4, prin largirea Obiectivului 3 în sensul includerii insertiei profesionale a tinerilor si introducerea unui nou Obiectiv 4, care se concentreaza pe adaptarea fortei de munca în fata schimbarilor industriale.

Cele sase obiective de convergenta din 1988 au fost modificate în mica masura, dupa aderarea Suediei si Finlandei:

Obiectivul 1 (reajustarea economica a regiunilor ramase în urma din punct de vedere al dezvoltarii economice) si Obiectivul 2 (reconversia economica a regiunilor industriale aflate în declin sau a unor parti din acestea) au ramas neschimbate; singura modificare adusa a fost nominalizarea Germaniei de Est, inclusiv a Berlinului de Est, ca regiune eligibila sub Obiectivul 1;

fostul Obiectiv 3 (combaterea somajului pe termen lung) si fostul Obiectiv 4 (combaterea somajului în rândul tinerilor) au fost reunite într-un nou Obiectiv 4 (schimbari industriale si noi sisteme de productie);

Obiectivul 5 (zone rurale) a fost extins prin includerea de noi regiuni piscicole;

a fost adaugat un nou Obiectiv 6 (dezvoltarea zonelor slab populate din nordul Europei).

Aceasta reforma a sistemului de obiective a fost generata de noi compromisuri politice menite sa permita accesul fiecarui stat membru la o parte din Fondurile Structurale (chiar si regiunile bogate din nordul Europei au devenit eligibile pentru Obiectivul 6).

Cea de-a doua jumatate a anilor 1990 fost marcata de o dezbatere importantă asupra implicatiilor regionale si locale ale principiului subsidiaritatii (art. 3b al Tratatului de la Maastricht), care prevede ca decizia sa fie luata la nivelul cel mai competent în rezolvarea unei probleme, atunci când aceasta apare. Dupa ratificarea Tratatului, guvernele nationale intentionau sa foloseasca dezbaterea asupra subsidiaritatii ca instrument în echilibrarea balantei între ele si Comisia Europeana, argumentând ca unele sarcini puteau fi îndeplinite mai bine la nivel national. Dupa aderarea Austriei si dupa continuarea discutiilor privind federalismul în statele regionalizate, precum Italia si Spania, subsidiaritatea a fost însa interpretata ca reprezentând o reîntarire a rolurilor regionale si locale vis-a-vis de guvernele nationale.

d)      Reforma 1999[16]

Contextul reformarii cadrului legislativ pentru politica regionala în perioada de programare 2000 - 2006 a fost marcat de doua evenimente majore: lansarea Uniunii Monetare la 1 ianuarie 1999, ceea ce punea accentul pe natura integrata a pietelor regionale si nationale din cadrul Uniunii, si perspectiva extinderii Uniunii Europene catre Est.

Practic, majoritatea tarilor vestice trebuiau sa renunte la alocarile lor în favoarea regiunilor mai putin dezvoltate din est. De asemenea, conceptul de "dezvoltare sustenabila", respectiv interventii care sa nu afecteze negativ mediul înconjurator, devenea central.

Reforma din 1999, decisa în cadrul Consiliului European de la Berlin, a urmarit trei directii importante:

Mentinerea echilibrului bugetar în limitele stabilite anterior;

Cresterea eficientei instrumentelor structurale prin concentrarea asupra unui numar mai redus de obiective ale politicii structurale (de la 6/7 obiective la 3);

Cresterea eficientei procesului de coeziune economica si sociala în cadrul tarilor candidate, prin introducerea a doua noi instrumente structurale de pre-aderare, ISPA si SAPARD.

Politica regionala a UE a mai suportat si alte modificari pentru perioada 2000-2006, în sensul ca ajutoarele regionale au fost mai concentrate, managementul lor a fost descentralizat, iar parteneriatul între actorii implicati în dezvoltarea regionala s-a largit. Pentru implementarea masurilor de politica regionala, s-a stabilit o formula de parteneriat între Statele Membre, autoritatile locale si Comisia Europeana. Autoritatile nationale au avut rolul de a defini strategiile de dezvoltare si de a le implementa, iar Comisia Europeana trebuia sa se asigure ca strategiile regionale sunt armonizate cu Strategia generala a Comunitatii, sa monitorizeze si sa controleze cheltuielile facute din fondurile Comunitatii.

Principalele domenii vizate de politicile regionale au fost: dezvoltarea întreprinderilor, piata fortei de munca, atragerea investitiilor, transferul de tehnologie, dezvoltarea sectorului I.M.M.-urilor, îmbunatatirea infrastructurii, calitatea mediului înconjurator, dezvoltare rurala, sanatate, educatie, învatamânt, cultura.

Pachetul financiar implicat de extinderea UE spre Est a fost inclus în documentul intitulat Agenda 2000 (Agenda 2000 pentru o Uniune mai puternica si mai vasta)[17]. Potrivit acestuia, UE dorea ca extinderea sa se desfasoare fara o reforma substantiala a sistemului sau financiar. Aceasta decizie a reprezentat o adevarata provocare deoarece nu presupunea urmarirea strategiei traditionale a UE si anume ridicarea plafonului bugetar pentru sustinerea platilor catre anumite state membre în scopul obtinerii acordului acestora pentru o viitoare integrare sau extindere. Dimpotriva, cum toate statele candidate erau relativ sarace si deci eligibile pentru finantarea oferita în cadrul Politicii Regionale, derularea procesului de extindere spre Est, cu acelasi mecanism bugetar aplicabil UE-15, însemna reformarea Politicii Regionale existente si reducerea numarului de regiuni beneficiare doar la cele care aveau cea mai mare nevoie de aceste fonduri. În acest context, era de asteptat o reforma de amploare a Politicii Regionale, iar oficialii europeni au cazut de acord în ceea ce priveste necesitatea concentrarii fondurilor si sporirea eficientei lor.

În cadrul acestui document, Comisia Europeana a propus o noua perspectiva financiara[18] pe o perioada de sapte ani, 2000-2006. Bugetul operatiunilor structurale (incluzând asistenta pre si post-aderare) se ridica la 286 miliarde euro, reprezentând 36% din întregul buget. Din aceasta suma, circa 84% urmau a fi alocati actualelor state membre, cea mai mare parte fiind orientata catre regiunile aflate sub Obiectivul 1. Pentru statele candidate era prevazut un buget de 46.9 miliarde euro.

Conform Agendei 2000, principiul monitorizarii, evaluarii si controlului este elementul de noutate adus de Reforma Fondurilor Structurale din 1999. Noutatea este aceea ca statele membre au atributii administrative si au obligatia de a desemna: autoritatea nationala corespunzatoare fiecarui program al Fondurilor Structurale si Comitetele de Monitorizare. S-a introdus regula "n+2" (cheltuirea alocarii în 2 ani de zile sau dezangajarea automată a partii neutilizate) si evaluarea la mijlocul perioadei de programare, în vederea distribuirii celor 4%, retinuti de catre Comisia Europeana, din alocarea Fondurilor Structurale pentru statele membre[19].

Deoarece nici reglementarile aferente perioadei anterioare de programare nu au avut efectul scontat în privinta aditionalitatii, pentru perioada de programare 2000-2006, Comisia Europeana a elaborat un document de lucru. Elementele de noutate introduse au fost:

reducerea frecventei verificarilor la trei momente (ex-ante - înainte de începerea implementarii programului; mid-term - la mijlocul perioadei de programare, înainte de 31 decembrie 2003, ex-post - la încheierea perioadei de programare, 31 decembrie 2005),

introducerea notiunii de "aditionalitate negociata" - care se stabileste cu fiecare stat membru în parte si stipuleaza ca nivelul cheltuielilor nationale sa fie cel putin la acelasi nivel ca în perioada anterioara de programare.

Studiile elaborate ulteior au demonstrat ca informatiile referitoare la aditionalitate s-au îmbunatatit si principiul a fost respectat.

Componenta parteneriatului se extinde prin includerea reprezentantilor societatii civile, cu accent pe organizatiile de protectia mediului, de promovare a egalitatii între sexe etc. Sustinerea de catre Comisie a acestui principiu a determinat o implicare puternica a nivelului sub-national, autoritatile locale si regionale devenind foarte active. Implicarea parteneriatului[20] în programare poate contribui la îmbunatatirea procesului de elaborare, monitorizare si evaluare a programelor, asigurând o mai mare responsabilizare a diferitilor actori privind gestionarea asistentei comunitare. Implicarea societatii civile reduce riscul de politizare a deciziilor si contribuie la asigurarea unei mai mari transparente a deciziilor si a gestionarii fondurilor.

Autoritatea nationala are in atributii implementarea, administrarea corecta si eficacitatea programului respectiv, iar Comitetele de Monitorizare completeaza activitatea autoritatilor prin controlul calitatii si eficientei în implementarea masurilor structurale. De asemenea, sunt foarte importante principiul descentralizarii procesului de luare a deciziilor, de la nivelul central/guvernamental, spre cel al comunitatilor regionale, precum si cel al cofinantarii - contributia financiara a diversilor actori implicati în realizarea programelor si proiectelor de dezvoltare regionala.

Obiectivele politicii regionale pentru aceasta perioada de programare sunt:

Obiectivul 1 (teritorial) - pentru regiunile cele mai sarace, fondurile sunt orientate spre infrastructura de baza si încurajarea investitiilor economice - pentru care s-a alocat 70% din volumul fondurilor prevazute pentru aceasta perioada de programare. Pentru ca o regiune sa se califice pentru asistenta comunitara în cadrul acestui obiectiv trebuie sa fie caracterizata prin: nivel redus al investitiilor; rata a somajului mai mare decât media UE; o slaba activitate de prestari servicii pentru afacere si persoane; infrastructura de baza redusa.

Obiectivul 2 (teritorial) - sprijina reconversia sociala si economica din zonele industriale, rurale si cele dependente de pescuit, care, desi situate în regiuni ale caror nivel de dezvoltare este apropiat de media comunitara, întâmpina dificultati structurale care genereaza o rata ridicata a somajului: evolutia slaba a sectorului industrial si a sectorului prestari servicii; declinul activitatilor traditionale în zonele rurale; situatie de criza în zonele urbane; dificultati în sectorul pescuitului. Pentru finantarea investitiilor eligibile în cadrul acestui obiectiv s-a stabilit un procent de 11,5% din bugetul total alocat.

Obiectivul 3 (tematic) - urmareste modernizarea sistemelor de instruire si promovare a ocuparii fortei de munca, prin combaterea somajului pe termen lung; integrarea tinerilor pe piata muncii; integrarea celor amenintati cu excluderea de pe piata muncii; adaptarea fortei de munca la schimbarile de productie. Masurile finantate de obiectivul 3 acopera toata Uniunea Europeana, cu exceptia regiunilor din obiectivul 1, unde masurile de instruire si angajare sunt incluse în programele de eliminare a disparitatilor dintre regiuni. Alocarea financiara pentru sprijinirea acestui obiectiv este 12,3% din total fonduri. Tabelul 2 prezentat în continuare urmareste diferitele corelari între fondurile europene si obiectivele prioritare ale politicii regionale pentru aceasta perioada de programare:

Tabelul 2: Corelatia financiara dintre FS si obiectivele prioritare

Sursa: Prelucrare dupa "Al treilea raport de coeziune economica si sociala", Comisia Europeana, 2004

Dimensiunea teritoriala era dezvoltata, aspect remarcat si prin faptul ca regiunile trebuiau sa îsi negocieze cu Comisia Europeana propriul Document Unic de Programare, care continea toate obiectivele programului si componentele sale operationale, disparând rolul coordonarii nationale. Acolo unde exista un nivel de guvernare la nivel regional, regiunile puteau interactionau direct cu Comisia Europeana, fara a aloca vreo functie de coordonare guvernelor nationale. Mai mult, pentru noul program de dezvoltare rurala, regiunilor li se solicita sa elaboreze planuri privind modalitatea în care alocarile a 10% din sectiunea Garantare a FEOGA urmau sa fie luate în considerare în programele de dezvoltare rurala

Principalele caracteristici ale cadrului de reglementare pentru politica regionala în timp sunt prezentate în tabelul de mai jos:

Tabelul 3: Caracteristicile diferitelor perioade de programare

Sursa: prelucrare proprie

În concluzie, preocuparile de îmbunatatire a performantei formularii si implementarii acestei politici au existat si s-au intensificat pe parcursul timpului, fapt reflectat prin setul de reforme întreprins periodic la nivel comunitar.

1.2 Fondurile europene - instrumente ale Politicii Regionale UE

1.2.1 Istoric/ Evolutii

În materie de politici structurale, demersul comunitar consta pe de o parte în a propune si acorda stimulente financiare, iar pe de alta parte în coordonarea politicilor statelor membre. Instrumentele folosite în acest scop sunt fondurile structurale (FEDR, FSE, FEOGA, IFOP) si Fondul de Coeziune (pentru finantarea proiectelor în domeniul protectiei mediului si al infrastructurii de transporturi), initiativele comunitare si, mai recent instrumentele financiare de pre-aderare.

Fondurile structurale suplimenteaza finantarile traditionale si uzuale. Orice proiect finantat din fonduri structurale trebuie sa-si demonstreze impactul economic.

1. Fondul European de Dezvoltare Regionala

(FEDR)

Fondul European de Dezvoltare Regionala a fost înfiintat în anul 1957 în scopul redistribuirii unei parti a contributiilor bugetare a statelor membre catre regiunile mai putin dezvoltate. Filozofia FEDR urmareste întarirea coeziunii economice, sociale si teritoriale prin reducerea disparitatilor de dezvoltare si sustinerea ajustarii structurale a economiilor regionale, inclusiv reconversia regiunilor industriale aflate în declin.

La summitul de la Paris, din anul 1974, s-a stabilit pentru FEDR o alocare de 1300 milioane unitati de cont, pentru perioada 1975 - 1977, suma ce includea si un transfer din FEOGA. Din 1979 alocarile FEDR au început sa creasca, ajungâng la suma de 3175 mil. ECU în 1986.

Cea mai mare parte din aceste fonduri era adresata statelor care se confruntau cu probleme socio-economice grave, fie din punct de vedere al populatiei afectate, fie din punct de vedere al intensitatii problemelor. Sprijinul financiar se acorda masurilor de politica regionala adoptate de statele membre în cadrul unei sectiuni numite "quota". Un procent de 5% din alocarea financiara FEDR era utilizat pentru finantarea unor masuri comunitare specifice (ex. pescuit, constructia de nave), în cadrul unei sectiuni numite "non-quota"[21]. În perioada 1975 - 1985 s-au acordat prin FEDR finantari în valoare de 104,278 ECU. Granturile pentru infrastructura au reprezentat 80,8%, pentru activitati economice 17,6% (desi regulamentele prevedeau un minim de 30% pentru activitati economice, infrastructura era prioritara), iar restul s-a folosit pentru elaborarea de studii.

Prin regulamentul din anul 1984 s-a decis renuntarea la departajarea prin "quota" si "non-quota", resursele financiare urmând sa fie alocate pe baza unor plafoane minime si maxime stabilite pentru statele membre si a respectarii conditiilor prevazute în regulament. Existau doua tipuri de programe prin care regiunile puteau primi finantare: cele comunitare si cele nationale de interes comunitar[23]. Tot în acest moment s-a introdus si principiul platilor în avans.

Au fost finantate investitii în zonele considerate prioritare la nivel national si în particular zonelor prioritare din punct de vedere comunitar (Mezzogiorno, Irlanda de Nord, etc.), care au primit 57% din asistenta FEDR în perioada 1975-1985.

În perioada de programare 1989-1993[24] s-au alocat FEDR 30,1 mld euro pentru finantarea a trei din cele cinci obiective stabilite la nivel comunitar:

Ajustarea economica si structurala a regiunilor ramase în urma

Reconversia economica a regiunilor aflate în declin industrial

Promovarea dezvoltarii rurale.

FEDR a mai contribuit în aceasta perioada si la finantarea unor initiative comunitare, care aveau rolul de a completa operatiunile întreprinse prin fondurile structurale pentru anumite probleme specifice, printr-o alocare în medie de 5% din bugetul acestor fonduri, cu coordonare si implementare la nivel national - Konver, Rechar, Resider, INTERREG, SME, Urban, etc.

Al doilea ciclu de programare, 1994-1999 aduce o crestere a alocarilor financiare (162 mil. ECU) pentru cele 12 state. Din 1995 devin eligibile pentru aceste finantari si noile state membre: Austria, Finlanda si Suedia. FEDR finanteaza în aceasta perioada patru din cele sase obiective comunitare, cu un buget de 71,5 mil. Euro (excluzând initiativele comunitare), în cadrul a 700 de programe:

Ajustarea economica si structurala a regiunilor ramase în urma

Reconversia economica a regiunilor aflate în declin industrial

Promovarea dezvoltarii rurale

Ajustarea structurala a regiunilor slab populate din zonele nordice ale Suediei si Finlandei.

În perioada de programare 2000-2006, alocarea resurselor are un pronuntat caracter geografic si se face pe baza unei planificari integrate. FEDR contribuie la doua din cele trei obiective comunitare:

Ajustarea economica si structurala a regiunilor ramase în urma

Reconversia economica si sociala a regiunilor cu dificultati structurale

Initiativele comunitare la care a participat FEDR pe parcursul acestei perioade de programare au fost INTERREG III (dezvoltarea armonioasa, echilibrata si viabila a întregii uniuni prin sprijinirea cooperarii transfrontaliere - masura A, transnationale - masura B si interregionale - masura C) si Urban II (sprijina implementarea strategiilor inovatoare în orase si în zonele urbane).

De asemenea, Fondul finanteaza si actiuni inovative[25], formulate în cadrul a trei teme strategice:

Economii regionale bazate pe cunoastere si inovare tehnologica

eEuropeRegio: societatea informationala în sprijinul dezvoltarii regionale

Identitate regionala si dezvoltare durabila.

Alocarile FEDR se concentraza cu precadere pe investitii productive care permit crearea sau mentinerea locurilor de munca, pe investitii în infrastructura, în dezvoltare locala si a IMM-urilor.

Regulamentele propuse pentru perioada de programare 2007-2013, respectiv proiectul perspectivei financiare, urmaresc simplificarea abordarii fondurilor. Noile regulamente prevad ca fiecare program sa poata fi finantat prin intermediul unui singur fond, permitând finantarea unor actiuni specifice domeniului de activitate al altui fond, prin alocarea unei marje. FEDR va contribui la finantarea celor trei obiective promovate în cadrul politicii regionale în aceasta noua perioada: Convergenta, Competitivitate regionala si ocupare, Cooperare teritoriala europeana. Statele Membre elaboreaza programe operationale care definesc activitatile concrete în cadrul FEDR.

2. Fondul Social European (FSE)

Fondul Social European este cel mai vechi fond structural european, prevazut în Tratatul de la Roma (art. 123-125) si creat în anul 1960[26]. Initial, rolul fondului a fost conceput pe doua paliere: sa acopere jumatate din cheltuielile statelor membre pentru a asigura muncitorilor o reconversie productiva prin reintegrare profesionala si cu indemnizatii de reinstalare si sa acorde ajutoare salariatilor afectati de restructurarea întreprinderilor unde lucreaza. Administrat de Comisia Europeana si asistat de un comitet condus de un comisar european, FSE a sprijinit un numar de 35 mil persoane din 1970 pâna în 1997, cu o suma de aproape 30 mld ecu.

Principalele obiective ale FSE vizeaza sprijinirea politicilor active ale pietei muncii prin promovarea ocuparii si a incluziunii sociale, a politicilor în domeniul educatiei si formarii (prin învatare pe parcursul întregii vieti si mobilitate), promovarea adaptabilitatii si spiritului antreprenorial, precum si a politicilor specifice pentru femei.

Principalele actiuni promovate de FSE se refera la investitiile în capitalul uman având ca scop îmbunatatirea ocuparii prin intermediul unor masuri pentru someri sau pentru angajatii amenintati de somaj, a masurilor pentru întreprinderi si angajati, dar si investitii în infrastructura, legate însa tot de formarea profesionala (cladiri, etc.).

În cadrul masurilor pentru someri pot fi promovate proiecte referitoare la consilierea în cariera si formarea profesionala pentru obtinerea unui loc de munca, consultanta antreprenoriala. Se mai urmareste calificarea initiala, recalificarea, perfectionarea în meseria dobândita. Se ofera indemnizatii la angajare si alte tipuri de sprijin pentru angajare (ex indemnizatii la mutarea în alt oras), dar si masuri de ocupare temporara. Se sprijina si initierea unei activitati independente, de exemplu prin ajutorul acordat pentru întretinere în etapa initierii unei afaceri.

În cazul masurilor pentru angajatii amenintati de somaj pot fi promovate proiecte care au ca scop consilierea în cazul riscului somajului în ceea ce priveste schimbarea meseriei si a domeniului, instruirea în procedura de cautare a unui loc de munca, dar si posibilitatea initierii unei afaceri proprii.

În cadrul masurilor destinate întreprinderilor si angatilor pot fi incluse actiuni de consultanta acordata întreprinderilor în vederea asigurarii competitivitatii si locurilor de munca prin modernizarea fluxurilor de munca (în special dezvoltarea organizatiei si a personalului), calificarea si instruirea managementului si angajatilor, consultanta în vederea consolidarii afacerii si asistenta pentru întreprinderile nou-create.

FSE are si o componenta de investitii în infrastructura în cadrul careia pot fi acoperite costurile materiale si de personal în vederea înfiintarii si extinderii institutiilor de formare si consiliere, dar si extinderea administratiei muncii

Pentru perioada de programare 2007 - 2013, FSE va adresa obiectivele Comunitatii în domeniul integrarii sociale, educatiei si învatamântului si egalitatii între sexe. FSE îsi concentreaza sprijinul pe un numar de prioritati tematice care reflecta obiectivul Strategiei pentru Coeziune a UE (Art. 3 din Regulamentul FSE).

3. Fondul European pentru Orientare si Garantare în Agricultura (FEOGA) initiat din 1962, este scindat doi ani mai târziu în doua. Sectiunea Orientare contribuie la sprijinirea regiunilor a caror dezvoltare este ramasa în urma, prin îmbunatatirea eficientei structurilor de productie, procesarea si marketingul produselor agricole si forestiere si dezvoltarea de potentialuri locale în zonele rurale. Sectiunea Garantii sprijina dezvoltarea rurala în cadrul Politicii Agricole Comune în zonele cu dificultati structurale. Sectiunea de orientare actioneaza ca fond structural propriu-zis si are urmatoarele domenii de interventie:

investitii în asociatiile agricole (în vederea modernizarii, reducerii costurilor de productie, asigurarea calitatii produselor, protejarii mediului, etc.),

sprijinirea tinerilor agricultori si a formarii profesionale în domeniu

sprijinirea pensionarii înainte de vârsta limita

sprijinirea zonelor mai putin favorizate,

masuri protectie a mediului în interactiunea cu agricultura (inclusiv de conservare a peisajului rural)

procesarea si promovarea pe piata a produselor agricole,

dezvoltarea si utilizarea optima a padurilor,

dezvoltarea zonelor rurale prin furnizarea de servicii,

încurajarea agro-turismului si a activitatilor mestesugaresti, etc.

Pentru perioada de programare 2007 - 2013, s-a stabilit ca atât FEOGA, cât si instrumentul de pescuit, care faceau parte din categoria de fonduri structurale, sa creeze, împreuna cu platile directe, un instrument specific numai pentru agricultura, dezvoltare rurala si pescuit, cu fonduri si reguli specifice[27]. Aceste fonduri vor fi incluse în cadrul Politicii Agricole Comune si vor continua sa aiba o actiune complementara fondurilor structurale. Diferenta consta într-o baza legala si procedurala specifice. Obiectivele Fondului European pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala (FEADR) sunt stabilite prin art. 4 din regulament:

îmbunatatirea competitivitatii agriculturii si silviculturii prin sprijinirea restructurarii, dezvoltarii si inovarii,

îmbunatatirea mediului si a zonelor rurale prin sprijinirea gospodaririi terenului

îmbunatatirea calitatii vietii în zonele rurale si încurajarea diversificarii activitatilor economice.

Autoritatile din statele membre trebuie sa elaboreze Planuri Nationale Strategice si Programe Nationale de Dezvoltare Rurala. Activitatile care nu sunt incluse în programele de dezvoltare rurala nu pot fi finantate prin FEADR. Acest fond este structurat conform celor patru "axe" de dezvoltare rurala si cheltuielile minime pentru fiecare axa variaza dupa cum urmeaza:

Tabel 4: Alocare financiara indicativa pe axele FEADR

Sursa: Regulamentul Consiliului (CE) nr. 1698/2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurala finantat prin Fondul European pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala

4. Instrumentul Financiar pentru Orientare în domeniul Pescuitului (IFOP)

contribuie la adaptarea si modernizarea industriei pescuitului în regiunile Obiectiv 1 si în alte regiuni, prin crearea unui echilibru durabil între resursele marine si folosirea lor, cresterea competitivitatii companiilor, îmbunatatirea furnizarii si dezvoltarii de produse de pescuit si acva-cultura, revitalizarea zonelor dependente de pescuit.

Acest instrumentul financiar a fost creat în 1994, prin gruparea tuturor instrumentelor comunitare privind pescuitul. Ca si celelalte fonduri, IFOP a trecut printr-un proces de reforma în anul 1999, însa noul regulament adoptat atunci pentru perioada de programare 2000-2006, a suferit modificari si noi masuri au intrat în vigoare la 1 ianuarie 2003. Schimbarile au aparut din dorinta Comisiei de a se asigura ca fondurile publice nu vor fi folosite pentru cresterea capacitatii de pescuit, dat fiind ca un numar considerabil de stocuri comerciale sunt înca exploatate în exces. Cu toate acestea, obiectivele IFOP au ramas neschimbate si au în vedere:

contributia la realizarea unui echilibru de durata între resursele piscicole si exploatarea lor,

întarirea competitivitatii si dezvoltarea unor activitati de afaceri viabile în industria pescuitului,

îmbunatatirea ofertei de piata si a valorii adaugate a produselor piscicole si de acvacultura,

sprijinirea revitalizarii zonelor dependente de pescuit si acvacultura.

Schimbarile aduse de noul regulament constau în introducerea unor prevederi ce au în vedere favorizarea pescuitului la scara mica (si a pescuitului independent) si sprijinirea tinerilor pescari în achizitionarea primului lor vas de pescuit. Un element de noutate este accentul crescut care s-a pus pe aspectele de mediu, acordându-se prioritate proiectelor colective dezvoltate în cadrul industriei piscicole. Alte modificari se refera la regulile de reînnoire a flotelor de pescuit si introducerea de conditii privind crearea de întreprinderi mixte, cu scopul de a preveni pescuitul în exces. Alaturi de noile prevederi, au fost reînnoite masurile privind investitiile în industria de prelucrare si piscicultura, precum: constructia, largirea si modernizarea fabricilor pentru prelucrarea pestelui si a fermelor de peste.

Pentru perioada de programare 2007 - 2013, conform dosarului inter-institutional 2004/0169 (CNS), Instrumentul Financiar pentru Orientare în domeniul Pescuitului devine Fondul European pentru Pescuit (FEP) si are urmatoarele obiective:

Sprijinirea Strategiei Comune pentru Pescuit,

Asigurarea protectiei mediului si sporirea resurselor naturale legate de sectorul piscicol,

Încurajarea dezvoltarii durabile si a îmbunatatirii calitatii vietii în zonele cu activitati în sectorul piscicol.

Statele Membre trebuie dezvolte si sa adopte Planurile Nationale Strategice, stabilind strategia pentru sectorul piscicol si programele operationale nationale. O activitate nu poate fi finantata prin FEP daca nu este inclusa într-un astfel de program operational national.

5. Fondul de Coeziune

Spre deosebire de Fondurile Structurale, Fondul de Coeziune nu a co-finantat programe, dar a furnizat finantare directa pentru proiecte sau stagii din proiecte, care sunt clar identificate de la început.

Fondul de coeziune apare ca un instrument special al politicii de solidaritate si, prin circumstantele în care a fost înfiintat, trimite în mod direct la principiile acestei politici si la unul din scopurile principale ale Uniunii Europene: de a promova progresul economic si social si de a elimina diferentele care exista între standardele de viata la nivelul diferitelor regiuni si State Membre.

Înfiintat în 1993 pentru a sprijini Spania, Portugalia, Grecia si Irlanda - care, din punct de vedere economic, se situau la un nivel inferior comparativ cu celelalte State Membre- Fondul de coeziune a trecut deja printr-un proces de reforma, în 1999 (odata cu întreaga politica structurala) si are doua etape de functionare: 1994-1999 si 2000-2006. De mentionat este faptul ca, desi sunt eligibile în cadrul acestui fond numai statele al caror Produs Intern Brut (PIB) pe cap de locuitor se situeaza sub 90% din media UE, pentru perioada 2000-2006 ramân aceleasi state, desi Irlanda si anumite regiuni din Spania au depasit acest prag. Procesul de reforma nu a adus schimbari de substanta si nu a modificat caracteristicile acestui fond, ci s-a adresat mai degraba aspectelor administrative, promovând subsidiaritatea si întarind rolul SM în controlul financiar; mici amendamente au fost facute si conditiilor de asistenta, disparând astfel conditionalitatea data de criteriul deficitului bugetar al statului beneficiar în continuarea finantarii (ajutorul nu mai este suspendat în cazul depasirii pragului de 3%) si fiind încurajate utilizarea de fonduri suplimentare private si aplicarea principiului "poluatorul plateste".

Domeniile de actiune ale Fondului de coeziune sunt protectia mediului înconjurator si retelele trans-europene asociate infrastructurilor de transport; sprijinul financiar acordat nu a fost structurat pe programe, ci pe proiecte, fiecare proiect primind finantare în proportie de 80-85% din totalul costurilor eligibile. Finantarea celor doua domenii este echilibrata, fiecare primind 50% din bugetul alocat acestui fond. Proiectele sunt selectate si implementate de catre statele membre beneficiare, care sunt responsabile si de managementul si monitorizarea lor financiara.

Pentru perioada 2000-2006, bugetul estimat al Fondului de coeziune s-a ridicat la suma de 18 mld. Euro (valoarea din 1999), cu o medie anuala de 2,5 mld. Euro; pentru perioada anterioara de programare (1994 - 1999) au fost prevazute 15,15 mld. Euro (valoarea din 1992) si alocate16,7 mld.Euro (diferenta aparuta fiind datorata ratei inflatiei, astfel încât sa se pastreze valoarea reala a finantarii).

Bugetul alocat pentru perioada 2000 - 2006, a fost distribuit între cele patru state beneficiare corespunzator procentajului stabilit de Consiliul European (Berlin, martie 1999), dupa cum urmeaza:

Spania: 61-63.5%

Grecia si Portugalia: 16-18.0%

Irlanda: 2-6%

Referitor la domeniile mentionate anterior, acestea sunt configurate în functie de caracteristicile politicii comunitare aferente si de directiile de dezvoltare prefigurate, ceea ce înseamna ca sunt acceptate numai proiectele care contribuie la realizarea acestora, sau care sunt compatibile cu alte politici comunitare sau actiuni din cadrul FS. Astfel, în ceea ce priveste mediul, proiectele care vor fi finantate trebuie sa contribuie la realizarea obiectivelor de mediu ale UE, si anume:

conservarea, protectia si îmbunatatirea calitatii mediului;

protectia sanatatii populatiei;

crearea conditilor necesare utilizarii prudente si rationale a resurselor naturale

În particular, directiile prioritare în cadrul acestui domeniu sunt reprezentate de:

rezerva de apa potabila,

tratarea apei menajere,

depozitarea deseurilor solide.

Alaturi de acestea, sunt eligibile si proiecte ce vizeaza re-împadurirea terenurilor, controlul eroziunii solului si conservarea naturii.

În domeniul infrastructurii de transport sunt eligibile proiectele care îsi propun sa creeze sau sa dezvolte infrastructura la nivelul Retelei Trans-Europene de Transport (TEN), sau care asigura acces la aceasta retea.

Obiectivele Fondului de Coeziune pentru perioada 2007 - 2013 se refera la:

Retele de transport trans-european, acordând prioritate deosebita proiectelor de interese european,

Realizarea obiectivului din art. 174 al Tratatului referitor la protectia mediului si programul de actiune pentru mediu.

Zone în care se poate aplica dezvoltarea durabila si care prezinta evidente avantaje naturale, respectiv eficienta energetica si energie regenerabila.

6. Fondul de solidaritate al Uniunii Europene (The European Union Solidarity Fund) este cel mai nou fond al politicii regionale si a fost înfiintat în noiembrie 2002, în urma inundatiilor ce au afectat Franta, Germania, Austria si Republica Ceha.

Obiectivul acestui fond este de a facilitata exprimarea solidaritatii UE fata de populatia unui Stat Membru sau în curs de aderare, care a fost afectata de un dezastru natural major. Astfel, acesta este un fond care permite reactia imediata, eficienta si flexibila, în functie de natura si de amploarea situatiei.

Acest fond va fi folosit numai în cazul dezastrelor naturale majore, cum sunt inundatiile din august 2002, care au dus la înfiintarea sa sau incendiile spontane din Portugalia (iulie 2003), si care au repercusiuni importante asupra conditiilor de viata, mediului înconjurator sau economiei tarilor afectate. Pentru a estima amploarea unui dezastru natural si justifica utilizarea acestui fond, au fost stabilite doua criterii:

în cazul unui stat: pierderi estimate la 3 mld. EURO (preturi 2002), sau la mai mult de 0,6% din venitul national brut;

în cazul unor dezastre regionale extraordinare: daune mai mici decât aceasta limita (3 mld EURO), care afecteaza cea mai mare parte a populatiei si au consecinte majore si de durata asupra conditiilor de viata si stabilitatii economice a regiunii respective (se acorda o atentie speciala regiunilor îndepartate si izolate);

Suma maxima alocata anual Fondului de Solidaritate este de 1 mld. EURO. Modalitatea de asistenta a acestui fond consta în acordarea unei singure transe de finantare pentru tara/regiunea solicitanta, care este complementara eforturilor nationale si care nu necesita co-finantare din partea statului afectat. Pentru a obtine acest sprijin, statul în cauza trebuie sa înainteze o cerere Comisiei Europene, în termen de 10 saptamâni de la înregistrarea primei pagube cauzate de dezastru. În cadrul acestei aplicatii trebuie oferite informatii referitoare la amploarea si impactul pagubelor înregistrate, trebuie estimata suma solicitata si indicate alte surse de finantare nationala, comunitara si/sau internationala. În cazul în care estimarea finala a dezastrului este semnificativ mai mica decât s-a prevazut initial (si s-a solicitat de catre statul în cauza), Comisia Europeana va cere rambursarea diferentei.

Fondul finanteaza în general actiuni reparatorii pentru daune care nu pot fi asigurate. Actiunile eligibile pentru finantare din cadrul acestui fond sunt:

reabilitarea imediata a infrastructurii, a uzinelor electrice, uzinelor de apa (atât de alimentare cu apa, cât si a statiilor de epurare), a telecomunicatiilor, transportului, sanatatii si educatiei;

asigurarea de locuinte temporare si servicii de salvare, ca raspuns la nevoile imediate ale populatiei afectate;

asigurarea imediata a structurilor si masuri imediate de protectie a patrimoniului cultural;

curatarea imediata a zonelor lovite de dezastru, inclusiv a zonelor naturale.

Implementarea grantului primit constituie responsabilitatea statului beneficiar, precum si coordonarea cu alte fonduri comunitare în vederea complementarii finantarii, cu mentiunea ca acestea sa nu fie celelalte fonduri ale politicii regionale. Suma alocata trebuie cheltuita pe parcursul unui singur an, iar ceea ce nu s-a utilizat în acest interval trebuie rambursat.

Evaluarea impactului, utilitatii si eficientei acestui fond se realizeaza anual. Astfel, la data de 1 iulie a fiecarui an, Comisia trebuie sa prezinte un raport referitor la activitatea Fondului de Solidaritate.

7. Initiativele Comunitare au rolul de a identifica solutii problemelor care afecteaza un numar mare, daca nu chiar totalitatea statelor membre si a regiunilor europene, fiind reprezentate de patru programe special create în vederea realizarii obiectivelor prioritare si finantate din bugetul fondurilor structurale. Fiecare program este finantat printr-un singur fond, iar împreuna absorb 5,35% din bugetul total alocat FS (în perioada de programare 2000 - 2006).

Initial, pentru perioada 1994-1999 au existat 13 initiative comunitare, care au fost însa reduse prin reforma din 1999 la numai 4 initiative, pentru cresterea eficientei actiunii FS:

Interreg III - este finantat prin FEDR si promoveaza cooperarea trans-frontaliera, transnationala si inter-regionala;

Equal - este finantat prin ESF si sustine dezvoltarea de noi modalitati pentru combaterea discriminarii si inegalitatilor privind accesul la piata muncii;

Leader+ - este finantat prin FEOGA - sectiunea de orientare si promoveaza dezvoltarea rurala prin sprijinirea initiativelor grupurilor locale de actiune (dezvoltarea durabila);

Urban II - este finantat prin FEDR si încurajeaza strategii inovatoare pentru regenerarea economica si sociala a oraselor si zonelor urbane în declin.

8. Actiunile inovatoare sunt un set de masuri finantate din bugetul fondurilor structurale si care au drept scop experimentarea celor mai noi idei ce pot contribui la diversificarea si îmbunatatirea strategiilor de dezvoltare regionala. Fondurile care finanteaza sau au în vedere finantarea de actiuni inovatoare sunt FEDR, FSE si IFOP.

Prin Fondul European de Dezvoltare Regionala (FEDR) sunt finantate actiuni inovatoare ce experimenteaza 3 teme strategice:

economii regionale bazate pe cunoastere si inovare tehnologica;

e-EuropeRegio: societatea informationala în serviciul dezvoltarii regionale;

identitatea regionala si dezvoltarea durabila.

În cadrul Fondului Social European (FSE) sunt planificate actiuni inovatoare ce au în vedere formarea si ocuparea profesionala, iar IFOP are în vedere finantarea de actiuni ce se adreseaza sectorului piscicol. Sunt finantate de asemenea studii, proiecte pilot si schimburile de experienta.

Bugetul alocat acestor actiuni este de 1 mld. Euro si reprezinta 0,5% din bugetul Fondurilor Structurale.

Pentru perioada 2000-2006, un total de 213 miliarde de euro a fost alocat ansamblului de instrumente structurale pentru cele cincisprezece state membre, conform tabelului 5. În plus, în urma revizuirii perspectivelor financiare ale Uniunii, aproape 22 de miliarde de euro sunt alocate pentru asistenta financiara pentru preaderare si alte 22 de miliarde sunt destinate interventiilor structurale în noile state membre pentru perioada 2004-2006. Cifra totala, care se ridica la aproape 257 de miliarde de euro, reprezinta aproape 37% din bugetul comunitar prevazut pâna în 2006. Majoritatea acestor finantari sunt acordate în cadrul programelor de dezvoltare multianuale, gestionate colectiv de catre serviciile Comisiei, de statele membre si de autoritatile regionale. Subventiile europene nu înlocuiesc ajutoarele nationale, ci le completeaza.

Tabelul 5: Bugetul acordat Fondurilor Structurale - perioada 2000-2006[29]

(în miliarde Euro, angajamente în preturile anului 1999)

Sursa: Financial perspectives 2000 - 2006, European Commission

Pentru perioada de programare 2007 - 2013, multe din initiativele comunitare sau actiunile inovatoare sunt cuprinse în notiunea de fonduri structurale si reprezinta parti ale programelor operationale propuse spre finantare din aceste fonduri.

1.2.2 Instrumentele financiare de pre-aderare: precursoare ale viitoarelor fonduri structurale si de coeziune

Pentru prima data în istoria extinderii sale succesive, Uniunea Europeana a prevazut acordarea de asistenta financiara de pre-aderare celor 10 state candidate din Europa Centrala si de Est, dintre care 8 au devenit membre în 2004 (Republica Ceha, Estonia, Ungaria, Letonia, Lituania, Polonia, Republica Slovaca si Slovenia). In prezent, aceasta asistenta continua sa fie implementata în România si Bulgaria.

Asistenta financiara nerambursabila s-a acordat tarilor candidate la aderare în baza Regulamentului (CEE) nr. 3906/89 al Consiliului Comunitatilor Europene, modificat prin Regulamentului (CEE) nr. 2698/90 al Consiliului Comunitatilor Europene. În conformitate cu prevederile acestor regulamente, Uniunea Europeana a pus în aplicare, pe baza unor criterii stabilite, masuri în favoarea unor state din Centrul si Estul Europei.

Fondurile de pre-aderare au fost concepute de Uniunea Europeana pentru a pregati tarile candidate sau în curs de aderare sa utilizeze fondurile structurale. Aceste fonduri reprezinta o componenta în procesul de învatare - ele au fost destinate, pe de o parte, îndeplinirii unor obligatii legate de acquis-ul comunitar, deci un sprijin financiar pentru îndeplinirea conditiilor de a deveni stat membru, si în al doilea rând, pentru a crea institutii, proceduri, obisnuinta de a utiliza fonduri europene.

În cadrul strategiei de pre-aderare a Uniunii Europene, asistenta financiara acordata tarilor candidate prin intermediul instrumentelor financiare de pre-aderare PHARE, ISPA si SAPARD, se implementeaza cu respectarea principiului privind evitarea "dublei interventii", prin favorizarea complementaritatii si a unui impact economic pozitiv al implementarii diferitelor programe comunitare (Reglementarea (CE) nr. 1266/1999).

Asistenta de pre-aderare este finantata în principal prin intermediul a trei instrumente comunitare:

Cel mai vechi dintre acestea, Programul PHARE[30], a fost creat în 1989, pentru Polonia si Ungaria, primele doua tari din regiune care au renuntat la comunism si economie centralizata, cu scopul de a le sprijini în procesul de tranzitie de la regimul comunist la cel democratic. Ulterior, si alte state din Centrul si Estul Europei au fost incluse în program, astfel încât în anul 1996, 13 state primeau asistenta nerambursabila PHARE: 10 state candidate la acea data (Bulgaria, Republica Ceha, Estonia, Ungaria, Letonia, Lituania, Polonia, România, Slovacia si Slovenia), precum si Albania, Bosnia - Hertegovina si Fosta Republica Iugoslava a Macedoniei.

Având în vedere procesul de extindere a Uniunii Europene, precum si ritmul reformelor din tarile central si est-europene, rolul Programului PHARE a evoluat. Obiectivul general al Programului PHARE urmarea ajutarea statelor candidate sa se pregateasca în vederea aderarii la Uniunea Europeana, sprijinul concentrându-se asupra prioritatilor care vizau îndeplinirea criteriilor de aderare de la Copenhaga:

stabilitatea institutiilor care garanteaza democratia, statul de drept, respectarea drepturilor omului si protectia minoritatilor;

exitenta unei economii de piata functionale;

capacitatea de a face fata presiunii concurentiale si pietei din UE;

capacitatea de asumare a obligatiilor de stat membru UE.

Obiectivele PHARE sunt:

întarirea capacitatii administrative si institutionale în statele candidate, pentru ca acestea sa poata functiona eficient în cadrul UE ("Dezvoltarea institutionala");

sprijinirea statelor candidate în efortul investitional de aliniere a activitatilor industriale si a infrastructurii la standardele UE ("investitii pentru sprijinirea aplicarii legislatiei comunitare");

promovarea coeziunii economice si sociale ("investitii în coeziune economica si sociala").

Din 1997, Programul PHARE acorda un sprijin crescut dezvoltarii cadrului legislativ si structurilor administrative, proiectelor care promoveaza democratia si dezvoltarea societatii civile, investitiilor în infrastructura, inclusiv cooperarii transfrontaliere.

În perioada 2000 - 2006 sprijinul PHARE se concentreaza pe doua mari prioritati: dezvoltare institutionala si investitii în coeziunea economica si sociala.

Întarirea capacitatii institutionale si administrative a tarilor candidate este o conditie cheie pentru a putea deveni membre ale UE, situatie în care trebuie sa adopte, sa aplice si sa urmareasca respectarea acquis - ului comunitar. Aceasta presupune modernizarea sistemului administrativ si judiciar prin aplicarea principiului neutralitatii si al profesionismului. Scopul dezvoltarii institutionale este de a ajuta tarile candidate sa creeze bazele institutionale necesare aderarii.

Dezvoltarea institutionala prin transfer de know-how presupune procesul de sprijinire a tarilor candidate de a-si crea structurile, strategiile, resursele umane si managementul necesare pentru dezvoltarea capacitatii economice, sociale, administrative si de reglementare. Aproximativ 30% din resursele PHARE sunt alocate acestui scop si în principal sunt utilizate prin proiecte de înfratire institutionala (twinning). Alaturi de acestea, alte doua mecanisme importante de consolidare institutionala sunt:

Furnizarea expertizei în domeniul acquis-ului prin biroul TAIEX (Technical Assistance and Information Exchange) al Comisiei Europene;

Reforma administratiei publice si a organismelor de reglementare prin Programul SIGMA - initiativa comuna (Support for Improvement in Givernance and Management in Central and Eastern European Countries) a CE si OECD.

Pentru investitiile privind dezvoltarea institutionala sunt alocate aproximativ 35% din resursele PHARE.

Investitiile în sustinerea coeziunii economice si sociale în tarile candidate impun masuri similare celor finantate în statele membre ale UE prin intermediul FEDR si FSE. Pentru a se evita suprapunerile cu celelalte instrumente de pre-aderare ale UE (programele ISPA si SAPARD), PHARE nu acorda asistenta pentru proiecte de anvergura în domeniul mediului, transportului sau agriculturii, cu exceptia armonizarii legislative, care nu este eligibila pentru asistenta ISPA sau SAPARD.

Programele PHARE sunt de trei tipuri: nationale, de cooperare transfrontaliera si orizontale si multi-beneficiar. Programele nationale detin cea mai mare pondere în bugetul PHARE si sunt negociate bilateral cu fiecare tara. Parteneriatul pentru Aderare, precum si rapoartele anuale permit partii comunitare sa identifice punctele slabe în tarile candidate privind capacitatea de a adopta acquis-ul comunitar si de a îndeplini criteriile de aderare, si stabilesc prioritatile generale pe care statul respectiv trebuie sa le aiba în vedere în procesul de pregatire pentru aderare si resursele disponibile aferente. Pe baza acestor documente fiecare stat candidat elaboreaza propriul Plan National de Adoptare a Acquis-ului Comunitar. Anul 2003 a fost ultimul exercitiu de programare PHARE pentru noile state membre, în timp ce pentru România si Bulgaria au fost alocate însemnate fonduri PHARE pentru perioada 2004 - 2006 (1,4 milioane euro).

Programele de cooperare transfrontaliera au fost introduse în anul 1994 si acorda asistenta regiunilor de frontiera din tarile candidate cu alte tari din Europa Centrala si de Est, în vederea depasirii problemelor specifice de dezvoltare si alinierea acestora la standardele UE. Programele de cooperare trasfrontaliera sunt implementate în conformitate cu Regulamentul CE nr. 2760/1998, completat de Regulamentul nr. 1596/2002 si 1822/2003, se bazeaza pe Documente Comune de Programare si sunt gestionate de Comitete Mixte de Cooperare. Având în vedere aderarea celor 10 state în anul 2004, Regulamentul PHARE de cooperare transfrontaliera (PHARE CBC) a fost modificat în vederea actualizarii listei cu tarile care ramân eligibile si aria acestui program a fost extinsa pentru a acoperi zona de granita dintre Bulgaria si Turcia, precum si dintre granitele României si Bulgariei cu tarile TACIS si CARDS învecinate (Ucraina, Moldova, Serbia si Muntenegru si fosta Republica Iugoslava a Macedoniei). Mai mult, Comunicatul Comisiei "Paving the way for a New Neighborhood Instrument ", prezinta Documentele Comune de Programare PHARE CBC "Granite externe pentru România si Bulgaria" ca pe o baza foarte utila pentru Programul de Vecinatate, menit sa sprijine cooperarea între UE extinsa si tarile învecinate acesteia, care nu sunt candidate pentru aderare.

În vederea întaririi capacitatii institutionale în domeniile cheie, cum ar fi societatea civila, frontiera sau participarea la programele comunitare, asistenta acordata initial în cadrul programelor multi-beneficiar a fost integrata progresiv în cadrul programelor nationale. Prin urmare, în prezent programele multi-beneficiar sunt utilizate numai în cazul în care acestea reprezinta instrumentul cel mai eficient în ceea ce priveste pregatirea pentru aderare sau nevoia de a promova cooperarea regionala. Programele multi-beneficiar sunt programate si implementate centralizat. Spre deosebire de acestea, programele orizontale sunt programate centralizate, dar implementate descentralizat, de tarile candidate. Programele orizontale în curs de implementare includ proiecte privind capacitatea autoritatilor de reglementare în domeniul securitatii nucleare în tarile candidate precum si proiecte pentru aplicarea Sistemului Extins de Implementare Descentralizata (EDIS).

Programul SAPARD

PROGRAMUL SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) a fost initiat în baza Reglementarii nr. 1268/1999 a Consiliului Uniunii Europene, privind sprijinul pentru masurile de pre-aderare în domeniul agriculturii si dezvoltarii rurale, în tarile candidate din centrul si estul Europei, fiind echivalentul FEOGA la nivelul tarilor UE.

La data de 21 iunie 2000, Comisia Europeana a propus o alocare orientativa a fondurilor pentru fiecare din statele candidate. Aceasta a fost realizata pe baza urmatoarelor criterii obiective: populatia din mediul rural, suprafata agricola, produsul intern brut pe cap de locuitor raportat la puterea puterii de cumparare si situatia teritoriala specifica existenta în fiecare din statele candidate.

Având un buget anual de peste 1 miliard de euro în perioada 2000 - 2006, obiectivul prioritar al Programului SAPARD, conform Regulamentului SAPARD, este acela de a crea cadrul necesar implementarii unei agriculturi performante si dezvoltarii durabile a zonelor rurale în tarile candidate. Programul urmareste preluarea acquis-ului comunitar si adaptarea progresiva a mecanismelor de piata la principiile care guverneaza Politica Agricola Comuna.

Programul SAPARD urmareste sa sprijine statele beneficiare în pregatirea pentru participarea la Politica Agricola Comuna implementata în Uniunea Europeana, obiectivele operationale în acest sens fiind:

rezolvarea problemelor specifice legate de o dezvoltare rurala durabila;

îmbunatatirea standardelor de calitate ale produselor agricole si piscicole, ale procesului de productie si de comercializare a acestora si aducerea lor la standardele practicate în Uniunea Europeana;

sprijinirea implementarii legislatiei Uniunii Europene ("acquis-ului comunitar") corespunzatoare acestui sector.

Acest program include o gama larga de masuri menite sa adapteze structurile agricole si dezvoltarea rurala, protectia consumatorilor si a mediului, precum si asistenta tehnica.

În comparatie cu instrumentele PHARE si ISPA, Programul SAPARD acorda statelor candidate responsabilitati depline în ceea ce priveste gestionarea proiectelor de investitii, începând cu etapa de selectare si pâna la efectuarea platilor, în vederea acumularii de experienta în implementarea normelor si practicilor U.E. si în gestionarea, în viitor, a fondurilor alocate României în calitate de stat membru.

Motivele principale care au stat la baza acestei decizii de descentralizare sunt în primul rând de necesitate a familiarizarii a statelor candidate cu aplicarea unor mecanisme similare celor existente în statele membre pentru implementarea FEOGA, iar în al doilea rând, numarul mare de proiecte care ar fi facut practic imposibil, din punct de vedere administrativ evaluarea ex-ante a Comisiei.

Pentru implementarea masurilor din programul SAPARD, în toate statele candidate a fost înfiintata Agentia SAPARD, a carei structura organizationala urmareste modelul agentiilor de plata din statele membre, care face obiectul Regulamentului Comisiei 1663/1995.

Programul are la baza Programul Multi-Anual de Finantare, negociat între Comisia Europeana si tarile candidate pentru perioada 2000 - 2006. In fiecare an, este semnat un Acord Anual de Finantare, prin care se stabileste bugetul alocat pentru anul respectiv si prin care se pot modifica prevederile Programului Multi-Anual.

În baza unor criterii reprezentative pentru toate tarile candidate (suprafata agricola, populatia ocupata în agricultura, produsul intern brut, situatia teritoriala speciala, zone defavorizate), prin Decizia Comisiei C(2000) 3742 Final a fost aprobat Planul National pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala (PNADR).

UE a aprobat eliberarea fondurilor SAPARD si a conferit gestiunea lor administratiilor din statele candidate numai dupa îndeplinirea a trei conditii: aprobarea Planului National de Dezvoltare, semnarea Acordurilor Internationale de Finantare si Acreditarea Agentiei SAPARD.

Comparabil în cea mai mare parte cu programul de dezvoltare agricola si rurala din statele membre, exercitiul programarii a fost în întregime unul nou pentru administratiile din tarile candidate. Astfel, desi planurile au fost aprobate si negocierea acordurilor a fost finalizata în anul 2000, eforturile privind înfiintarea Agentiilor SAPARD nu au fost complete pâna la sfârsitul acestui an, fiind necesara extinderea perioadei limita pentru cheltuirea fondurilor alocate în anul 2000 pâna în 2003.

În anul 2002, programul SAPARD a devenit operational în toate cele zece tari beneficiare, odata cu Deciziile Comisiei de a acorda gestiunea ajutorului Cehiei (pentru 7 masuri în aprilie 2002), Slovaciei (pentru 5 masuri în aprilie 2002), Poloniei (pentru 5 masuri în iulie 2002), României (pentru 3 masuri în iulie 2002) si Ungariei (pentru 4 masuri în iulie 2002).

Pâna în anul 2001, în toate statele candidate au fost înfiintate Comitete de Monitorizare SAPARD. În anul 2002, acestea au discutat primele rezultate ale implementarii si au aprobat propunerile facute de Autoritatea de Management privind unele modificari aduse programelor SAPARD. Rapoartele anuale ale Comitetelor de Monitorizare sunt prezentate Comitetului Comun de Monitorizare, care discuta aspectele privind coordonarea monitorizarii în timpul reuniunii sale anuale.

Noutatea exercitiului programarii si a managementului descentralizat reflecta lipsa unor evaluari unitare pentru statele candidate în ceea ce priveste utilizarea fondurilor si nivelul capacitatii de absorbtie. Raspunsul slab al beneficiarilor a fost cauzat de faptul ca, în paralel cu sprijinul acordat prin intermediul SAPARD, au existat si alte posibilitati de finantare oferite în cadrul schemei nationale, la care s-a adaugat caracterul restrictiv al criteriilor de eligibilitate pentru depunerea proiectelor.

Programul ISPA

Creat de asemenea în 1999, Instrumentul Structural pentru Pre-aderare (ISPA) intervine dupa modelul Fondului de Coeziune în scopul finantarii proiectelor importante care favorizeaza protectia mediului si retelele de transport transeuropene, pentru încurajarea aplicarii normelor europene asupra mediului si pentru oferirea de asistenta tehnica.

Astfel, prin programul ISPA, se urmareste:

sprijinirea tarilor beneficiare în vederea alinierii standardelor de mediu la cele ale Uniunii Europene;

extinderea si conectarea retelelor de transport ale statelor beneficiare la cele trans-europene, precum si

familiarizarea tarilor beneficiare cu politicile si procedurile Uniunii Europene.

În domeniul protectiei mediului, ISPA se concentreaza pe "investitii masive" legate de directivele de mediu, a caror implementare solicită costuri foarte importante. Ele se refera la urmatoarele domenii: rezerva de apa potabila, tratarea apelor reziduale, administrarea deseurilor solide si a celor periculoase si respectiv poluarea aerului.

În domeniul transporturilor, ISPA acorda prioritate investitiilor legate de integrarea sistemului national în sistemul de transporturi al Uniunii Europene si în retelele trans-europene. De asemenea, se acorda prioritate îmbunatatirii legaturilor cu alte tari candidate, precum si eliminarii lacunelor din sistemul national de transporturi. ISPA finanteaza dezvoltarea cailor ferate, a soselelor si a cailor de navigatie.

În perioada 2000-2006, s-au alocat în cadrul acestui instrument 1 040 milioane de EURO pe an (la preturile anului 1999). Baza legala o reprezinta tot un Memorandum de finantare, semnat anual între Comisia Europeana si statul candidat, care stabileste care sunt proiectele ce îndeplinesc criteriile necesare pentru a beneficia de asistenta.

Desi, spre deosebire de alte instrumente financiare comunitare, ISPA finanteaza direct proiecte de investitii în infrastructura, procesul de pregatire a acestor proiecte trebuie sa aiba la baza Strategiile Nationale ISPA. Având în vedere faptul ca strategiile ISPA reprezinta instrumente de planificare a investitiilor, în cadrul exercitiului de elaborare a acestor documente, statele candidate urmaresc:

prioritatile sectoriale si sub-sectoriale;

prioritatile geografice, înlaturarea blocajelor de trafic, zone critice din punctul de vedere al poluarii, precum si

utilizarea optima a fondurilor ISPA (în combinatie cu alte resurse).

Ca urmare a acestui exercitiu, sunt finalizate strategiile ISPA care definesc criteriile de promovare a proiectelor pentru finantare prin ISPA, precum si lista proiectelor identificate (cu posibile surse de finantare).

Proiectele depuse pentru aprobare în cadrul programului ISPA trebuie sa aiba un buget minim de 5 milioane euro[33], din care maximum 75% poate fi finantat din fonduri ISPA. Restul fondurilor trebuie sa provina de la beneficiar: din bugetele centrale sau locale, din împrumuturi, donatii etc.

În vederea aprobarii de catre Comitetul de Management ISPA (format din reprezentantii statelor membre ale Uniunii Europene), asigurarea unei cofinantari de minim 25% din partea beneficiarului este o conditie obligatorie pentru orice proiect ISPA.

Beneficiarii proiectelor ISPA pot fi autoritatile locale si centrale, regiile autonome din domeniul utilitatilor publice si companiile nationale care sunt capabile sa dezvolte proiecte de infrastructura de amploare.

Pentru ca un proiect ISPA sa fie aprobat de catre Comitetul de Gestiune ISPA, beneficiarii trebuie sa pregateasca o aplicatie ISPA în formatul standard prezentat pe site-ul DG Regio din cadrul Comisiei Europene si anexele aferente. În elaborarea aplicatiei ISPA, beneficiarii trebuie sa

Demonstreze compatibilitatea proiectului cu strategia nationala ISPA pentru sectorul respectiv;

Prezinte o analiza financiara completa, care sa conduca la evaluarea viabilitatii proiectului, a capacitatii acestui proiect de a genera venituri si, prin urmare, sa fie un instrument credibil de justificare a bugetului solicitat pentru finantare nerambursabila prin ISPA;

Prezinte o analiza cost-beneficiu, care sa releve impactul proiectului asupra sectoarelor economic si social;

Demonstreze capacitatea institutionala a beneficiarului de a gestiona proiectul ISPA (si, daca este cazul, sa prezinte relatia între autoritatea locala / operator);

Asigure co-finantarea de minim 25%;

Sa asigure ca proiectul a primit acordul de mediu, în conformitate cu procedurile UE.

Implementarea ISPA este guvernata de aprobarea ex-ante a licitatiilor si contractarii proiectelor. Desi Comisia nu este partener de contractare, are totusi o parte din responsabilitatea corectitudinii procedurale a procesului de achizitie (fara aprobarea Comisiei, contractele încheiate între beneficiari si contractori nu sunt valide). Partea principala de responsabilitate este atribuita Delegatiilor din tarile beneficiare.

Toate proiectele ISPA fac obiectul prevederilor Regulamentului ISPA si Acordului de Finantare pentru fiecare masura ISPA în ceea ce priveste monitorizarea si evaluarea. Progresul implementarii este revizuit sistematic si periodic de catre serviciile Comisiei.

În vederea monitorizarii procesului de implementare a Programului ISPA, a fost creat Comitetul de Monitorizare ISPA, ale carui reuniuni, care au loc de doua ori pe an, au rolul de a analiza stadiul de implementare a tuturor proiectelor ISPA aprobate de catre partea comunitara si, totodata, pentru a evalua capacitatea institutionala necesara implementarii proiectelor, precum si elaborarii si promovarii unor noi proiecte. 

Cerintele privind evaluarea ex-post sunt stipulate în Sectiunea XIII a Anexei la Memorandumul de Finantare, care este încheiat pentru fiecare proiect între Comisie si statul beneficiar ISPA. Dupa finalizarea fiecarui proiect, Comisia si statul beneficiar evalueaza modul în care acestea s-au derulat, inclusiv utilizarea efectiva si eficienta a resurselor, precum si evaluarea impactului actual al implementarii, pentru a stabili daca obiectivele initiale au fost atinse.

Pe lânga finantarea de actiuni, asistenta de pre-aderare are de asemenea rolul de a pregati organismele nationale desemnate sa gestioneze Fondurile Structurale si de Coeziune. Dupa momentul aderarii, interventiile PHARE vor fi preluate de catre FEDR si FSE, cele ISPA de catre Fondul de Coeziune, iar cele SAPARD de catre FEADR.

1.2.3 Abordare comparativa instrumente structurale - instrumente de preaderare

Exista o serie de diferente de fond între fondurile structurale si cele de pre-aderare, cele mai relevante fiind urmatoarele

Volumul bugetului este mai mare si se adreseaza unui program multianual pe 7 ani,

Obiectivele si prioritatile de finantare sunt propuse de fiecare stat membru, dar trebuie sa se încadreze în politicile orizontale ale Uniunii Europene,

Fiecare stat membru îsi construieste propria structura de gestionare, tinând cont, pe de o parte de structura administrativa existenta, dar si de conectarea regulilor de utilizare a acestor fonduri la legislatia nationala,

Regulile sunt stabilite pentru o perioada cuprinsa între 7 si 9 ani (depinde de calcularea perioadei de aplicabilitate), ceea ce presupune o anumita stabilitate a cadrului legislativ si a regulilor care stau la baza utilizarii fondurilor (beneficiarul va avea aceleasi reguli de solicitare fonduri pe tot parcursul celor 7 ani). Fondurile de pre-aderare au la baza, care pot suporta modificari de la un an la altul.

Fondurile de pre-aderare funtioneaza într-un cadru rigid, prin faptul ca au un set de reguli stabilite de Comisia Europeana, nu neaparat negociate cu statele pentru care se aplica (tarile candidate). Rigiditatea a fost generata de încercarea de a crea un cadru comun pentru mai multe state si pentru mai multe tipuri de beneficiari, care aveau nevoi si caractersitici specifice.

În cazul fondurilor structurale este evident ca la nivelul Comisiei Europene exista reglementari care creeaza cadrul, dar ele sunt dezvoltate pe specificul national, astfel încât acest cadru, fara a fi foarte rigid, nu ofera o marja de flexibilitate foarte mare beneficiarilor. Nu mai exista totusi rigiditate cu privire la tipurile de proiecte, deoarece un beneficiar îsi va putea finanta proiectul, în anumite limite, din setul de Programe Operationale elaborate pentru perioada de programare respectiva.

Desi regulile de finantare sunt specifice fiecarui program operational în parte, se încearca totusi ca elementele comune sa fie cât mai multe si standardul sa fie o regula. Totusi, pentru fiecare program exista o departajare clara între grupurile tinta, prioritati si documentele relevante.

În cazul fondurilor structurale se porneste de la ideea ca un proiect nu se compara cu un alt proiect, ci cu un set de criterii. De asemenea, nu mai exista nici acea rigiditate legata de termene, existând un proces cursiv în care proiectele pot fi îmbunatatite pentru a deveni finantabile.

În paralel cu constructia noilor perspective financiare, Uniunea Europeana tine cont de lectiile învatate în perioada de programare precedenta si încearca sa-si îmbunatateasca si sa-si eficientizeze sistemul de reguli si proceduri pentru utilizarea fondurilor.

1.3 Reformarea Politicii Regionale la nivel comunitar pentru perioada de programare 2007 -2013

1.3.1 Necesitatea reformarii politicii regionale: cauze, principii si obiective

Extinderea Uniunii la 25 de state membre, si ulterior la 27 sau chiar mai multi reprezinta o situatie fara precedent în ce priveste competitivitatea si coeziunea interna a gruparii. Extinderea adânceste inegalitatile în materie de dezvoltare economica, producând un decalaj geografic catre Est al disparitatilor si îngreunând si mai mult situatia pe piata muncii: inegalitatile socio-economice se dubleaza, iar media PIB-ului se micsoreaza cu 12,5 %.

În acelasi timp, ansamblul Uniunii se confrunta cu situatii carora trebuie sa le faca fata, rezultând din probabila accelerare a restructurarii economice ca urmare a mondializarii, a deschiderii schimburilor comerciale, a efectelor revolutiei tehnologice, a dezvoltarii economiei bazate pe cunoastere, a îmbatrânirii populatiei si a intensificarii emigratiei.

Trecerea la o Uniune Europeana care include 27 de state membre a presupus atât modificari de natura institutionala cât si de politica la nivel comunitar. În acest sens, o atentie sporita a fost acordata redefinirii coordonatelor politicii regionale în vederea eficientizarii si simplificarii mecanismelor si procedurilor sale de lucru corespunzatoare noului context. Noile reglementari vizeaza în primul rând aspecte ale managementului si implementarii programelor, cu accent pe descentralizarea procesului decizional.

Principalul scop al modificarii regulamentelor ce stau la baza implementarii politicii regionale în Uniunea Europeana este reprezentat de necesitatea reformularii politicii de coeziune în contextul Agendei Lisabona. În principiu, propunerea privind noile Orientari Strategice Comunitare vizeaza articularea actiunilor în cadrul a trei mari teme, consistente cu prioritatile Agendei Lisabona: Transformarea Statelor Membre si a regiunilor în areale economice atractive pentru investitii, Promovarea inovarii, Crearea unor locuri de munca mai multe si mai bune.

Astfel, politicii de coeziune i se recunoaste cu fermitate rolul de instrument cheie pentru implementarea Agendei Lisabona, ceea ce se va traduce printr-un impact resimtit mai ales la nivelul regiunilor Uniunii Europene.

La 18 februarie 2004, Comisia Europeana a adoptat cel de-al treilea Raport privind coeziunea economica si sociala în UE[34], Un nou parteneriat privind coeziunea într-o Uniune largita: convergenta, competitivitate, cooperare, prezentând propunerile executivului european în ce priveste reforma politicii de coeziune comunitare în UE27.

Sistemul de implementare a politicii de coeziune este sustinut de o serie de principii, cele mai importante fiind planificarea strategica, gestionarea descentralizata, supravegherea si evaluarea permanenta. Raportul propune în acelasi timp schimbari profunde, în special deschiderea unui nou dialog cu Consiliul pentru a facilita un proces de adaptare a politicii de coeziune la prioritatile stabilite la Lisabona si la Goteborg. In acelasi timp, institutiile europene vor analiza în fiecare an progresele realizate în materie de prioritati strategice si rezultate obtinute, pe baza unei sinteze stabilite de Comisie prin intermediul diferitelor rapoarte nationale. In concluzie, politica regionala si de coeziune va adresa ansamblul cetatenilor si teritoriului regiunilor Uniunii, fiind bazata pe o solidaritate eficienta, concentrata asupra celor mai defavorizati, dar modulata în functie de situatii.

Raportul expliciteaza, din perspectiva politicii regionale, viziunea Comisiei asupra viitoarei politici bugetare a UE, prezentata în propunerea sa privind noua perspectiva financiara 2007 - 2013 [COM(2004)101], care include 308 miliarde euro[35] (în preturile anului 2004) pentru politica regionala, respectiv 0,41% din VNB comunitar.

1. Cauze

Principalele cauze pentru care Comisia Europeana propune reforma politicii de coeziune sunt extinderea Uniunii si aplicarea strategiei Lisabona.

a) Extinderea

Comisia a pornit de la aprecierea ca extinderea Uniunii Europene de la 15 la 27 de state reprezinta o provocare fara precedent pentru competitivitatea si coeziunea interna a UE.

Raportul între venitul pe cap de locuitor între regiunile cele mai bogate si cele mai sarace din Uniune se mareste de la 2,6 în UE15 la 4,4 în UE25 si, respectiv la 6 în UE 27, iar media PIB/cap scde cu 12,5%.

In UE27, peste o treime din populatie are un venit pe cap de locuitor mai mic de 90% din media comunitara (pragul actual de eligibilitate pentru Fondul de Coeziune), fata de o sesime în UE15.

Ţarile UE 27 pot fi încadrate în trei grupuri: grupul celor mai prospere, în care venitul pe cap de locuitor este peste media comunitara, format de statele membre UE15 cu exceptia Greciei, Spaniei si Portugaliei; grupul intermediar, format din cele trei tari de mai sus împreuna cu Cipru, Malta, Slovenia si Cehia, grup cu un venit mediu pe cap de locuitor de aproximativ 80% din media comunitara; al treilea grup, care include si România, caracterizat de o medie a venitului pe cap de locuitor de circa 40% din media UE27.

b) Strategia Lisabona

Uniunea Europeana se confrunta în prezent cu necesitatea accelerarii restructurarii economice impusa de globalizare, liberalizarea comertului international, revolutia tehnologica, dezvoltarea societatii si economiei cunoasterii/informatiei, îmbatrânirea populatiei si amplificarea migratiei.

In pofida lansarii strategiei Lisabona, cresterea economica a UE s-a încetinit apreciabil din 2001, în paralel cu cresterea somajului în unele zone ale Uniunii.

Aceasta strategie a fost consolidata de Strategia Europeana de Angajare a Fortei de Munca, ale carei aspecte coincid uneori sau vin sa accentueze mai mult prevederile adoptate la Lisabona, de exemplu prin evidentierea dimensiunilor sociale cu privire la reconcilierea dintre activitatea la locul de munca cu viata de familie sau la îmbunatatirea locurilor de munca oferite grupurilor defavorizate, dar si prin încercarile facute pentru a îmbunatati posibilitatile de angajare a fortei de munca si de a contribui la realizarea obiectivului de angajare în procent de 100% a fortei de munca.

Comisia porneste de la premisa ca politica regionala aduce o contributie importanta la îndeplinirea obiectivelor Lisabona, prin reducerea disparitatilor intracomunitare, asigurându-se posibilitatea participarii tuturor regiunilor si grupurilor sociale la dezvoltarea economica generala a Uniunii. Din aceste considerente, politica regionala trebuie perceputa ca parte integranta a strategiei Lisabona.

In aceste conditii, s-a luat în considerare utilizarea bugetului comunitar ca instrument de sustinere a atingerii obiectivelor strategiei Lisabona, respectiv stimularea competitivitatii si atenuarea efectelor sociale ale restructurarii economice.

Folosirea pârghiei sprijinului bugetar comunitar pentru stimularea cresterii economice în UE intra însa în contradictie, cu opinia unor state membre care au dificultati de încadrare în limita deficitului bugetar national ceruta de Pactul de Stabilitate si Crestere Economica (Germania, Franta etc.), care fac astfel presiuni asupra reducerii bugetului comunitar.

Comisia considera propunerile sale drept ambitioase, realiste si responsabile în conditiile în care nivelul bugetar de 1,14% din VNB (plati) pentru 2007-2013 (din care 0,41% pentru politica regionala, sau 0,45% daca se includ sumele destinate dezvoltarii rurale) se situeaza la jumatatea distantei dintre pragul de 1% propus în "scrisoarea celor 6" state membre net contributoare (considerat de Comisie ca nerealist pentru îndeplinirea tuturor obiectivelor comunitare) si nivelul maxim de 1,24% aflat in vigoare (NOTA: dupa cum este cunoscut exista o opozitie foarte puternica a statelor membre net contributoare fata de cadrul financiar propus de Comisie).

Desi noile state membre vor avea prioritate în obtinerea de fonduri structurale fata de beneficiarii traditionali (Spania, Grecia, Irlanda, Portugalia), totusi finantarea se va realiza pe criteriul competitivitatii, astfel încât, daca o tara va propune un portofoliu calitativ de proiecte care depaseste alocarea financiara acordata initial, aceasta poate beneficia de fondurile alocate altei tari al carei portofoliu de proiecte nu corespunde fie calitativ, fie ca numar pentru absorbtia bugetului alocat. Alocarea financiara corespunzatoare fiecarui stat membru în cadrul politicii regionale 2007 - 2013 este prezentata în Anexa 1

Comisia Europeana a propus un nou sistem de programare constituit din urmatoarele etape:

Stabilirea de catre Consiliul European a unor linii directoare privind strategia comunitatii (Orientarile strategice comunitare - Community Strategic Guidelines-CSG

Dezvoltarea de catre statele membre a strategiilor nationale (Cadrul strategic national de referinta - National Strategic Reference Framework-NSRF) în concordanta cu strategia UE si

Elaborarea programelor operationale de catre statele membre.

2. Principii

Pornind de la experienta acumulata în derularea actiunilor structurale pe parcursul exercitiilor financiare anterioare, Comisia Europeana a propus reforma politicii regionale pornind de la urmatoarele principii generale:

cresterea eficientei, transparentei si a responsabilitatii factorilor politici;

o abordare strategica generala care sa asigure coordonarea politicii regionale cu principiile guvernarii economice si sociale si sa permita revizuirea periodica a progreselor înregistrate;

simplificarea sistemului de management prin introducerea diferentierii si proportionalitatii, în contextul asigurarii unei gestiuni financiare eficace;

continuarea descentralizarii responsabilitatilor catre regiuni si autoritatile locale;

mentinerea plafonului de eligibilitate la 75% din media comunitara PIB/capita pentru obiectivul de convergenta ;

mentinerea plafonului de 90% din media comunitara VNB/capita pentru accesul la fondul de coeziune, care va finanta în continuare infrastructura de transport si de mediu;

mentinerea plafonului de 4% din PIB national pentru fondurile structurale si de coeziune alocate unei tari.

3. Obiective

Politica regionala a Uniunii Europene pentru perioada 2007-2013 se fundamenteaza pe Orientarile Strategice Comunitare pentru Coeziune economica, sociala si teritoriala (adoptate la 6 octombrie 2006) care stabilesc principiile, prioritatile si directiile de actiune ale programelor operationale, prin care se implementeaza strategiile nationale de dezvoltare si asigura concordanta cu liniile directoare ale strategiei Lisabona relansate, axata pe crestere economica si creare de locuri de munca, constând în:

Îmbunatatirea atractivitatii Statelor Membre, regiunilor si oraselor prin îmbunatatirea accesibilitatii, asigurarii unui nivel adecvat si a calitatii serviciilor, si conservarea mediului înconjurator.

Încurajarea inovarii, a antreprenoriatului si a cresterii economiei bazate pe cunoastere prin cercetare si capacitate de inovare, inclusiv noi tehnologii de informare si comunicare.

Crearea de locuri de munca mai multe si mai bune prin atragerea mai multor oameni în câmpul muncii sau în activitatea antreprenoriala, îmbunatatirea adaptabilitatii muncitorilor si a întreprinderilor si cresterea investitiilor în capitalul uman.

Comisia Europeana propune ca politica regionala sa se concentreze asupra unui numar limitat de prioritati, pentru a asigura un efect multiplicator si o valoare adaugata semnificativa actiunilor structurale comunitare. Principalele obiective ale politicii de coeziune vizeaza realizarea convergentei, cresterea competitivitatii regionale si ocuparea fortei de munca precum si întarirea cooperarii teritoriale europene. Încadrarea statelor membre ca fiind eligibile pentru finantare în cadrul Obiectivelor de Convergenta sau Competitivitate Regionala este prezentata în Anexa II. Alocarea financiara propusa pentru realizarea acestor obiective este prezentata în tabelul de mai jos:

Tabelul 6: Alocarea financiara pentru Obiectivele Prioritare ale Politicii Regionale în perioada 2007 - 2013[36]

Sursa: https://ec.europa.eu/regional_policy/atlas2007/fiche

a)      Obiectivul 1 - convergenta dezvoltarii regiunilor: este destinat în proportie de doua treimi regiunilor aflate sub 75% din media de dezvoltare comunitara, deci practic noilor state membre; o treime este destinata sprijinirii temporare a regiunilor din vechile state membre care suporta efectul statistic al extinderii (acele regiuni care depasesc pragul de eligibilitate de 75% ca urmare a coborârii statistice a acestuia prin aderarea noilor state membre si care aveau un PIB pe cap de locuitor aflat sub 75% din media comunitara calculata pentru Europa celor 15).

Resursele alocate acestui obiectiv pentru perioada de programare 2007 - 2013 se cifreaza la 251,163 miliarde euro, reprezentând 81,54% din total.

Criterii de eligibilitate

Pentru fondurile structurale - se califica pentru finantare regiunile al caror PIB/locuitor este mai mic de 75% din media comunitara, precum si regiunile al caror PIB/locuitor depaseste 75% din media comunitara datorita efectelor extinderii (pentru acestea acordându-se o finantare degresiva si tranzitionala);

Pentru Fondul de Coeziune - se califica pentru finantare statele membre al caror VNB reprezinta mai putin de 90% din media comunitara si care au în derulare programe de convergenta economica. si în acest caz, se acorda o finantare degresiva si tranzitionala statelor membre al caror VNB se situeaza peste plafonul de 90% din media comunitara, datorita efectelor extinderii;

Pentru finantarea specifica din FEDR - pentru regiunile ultraperiferice în scopul facilitarii integrarii acestora pe piata interna.

Grad de co-finantare

75% din cheltuielile publice sunt finantare de FEDR si FSE. Plafonul poate ajunge la 80% în cazul regiunilor eligibile care se califica pentru finantare din Fondul de Coeziune, în cazul regiunilor ultraperiferice putând ajunge si pâna la 85%;

85% pentru finantarea prin Fondul de Coeziune;

50% pentru co-finantarea regiunilor ultraperiferice.

b)      Obiectivul 2 - competitivitatea regionala si ocuparea fortei de munca: destinat sustinerii strategiilor Lisabona si Goteborg prin anticiparea si promovarea schimbarilor economice în zonele industriale, urbane si rurale, în vederea întaririi competitivitatii si atractivitatii acestora, precum si prin sprijinirea angajarii. Politica regionala ajuta persoanele sa se pregateasca si sa se adapteze la evolutia economica, conform prioritatilor stabilite de strategia europeana privind ocuparea fortei de munca, sprijinind politicile care urmaresc o ocupare deplina a fortei de munca, calitatea si productivitatea muncii si integrarea sociala.

Criterii de eligibilitate

regiunile eligibile în cadrul obiectivului 1, aferent perioadei 2000-2006 si care nu se mai califica pentru obiectivul de Convergenta, beneficiind astfel de sprijin.

restul regiunilor neeligibile pentru obiectivul 1 - Convergenta.

În ceea ce priveste programele finantate prin FSE, Comisia a propus patru prioritati, dupa cum urmeaza:

cresterea adaptabilitatii lucratorilor si afacerilor;

cresterea incluziunii sociale;

îmbunatatirea accesului la piata muncii;

implementarea reformelor în domeniul angajarii fortei de munca si incluziunii.

Resursele alocate pentru acest obiectiv se cifreaza la 49,13 miliarde euro, reprezentând 15,95% din totalul alocarilor, împartite în mod egal între FEDR si FSE. Din aceste sume:

78,86% sunt destinate regiunilor care nu sunt acoperite de obiectivul 1 - Convergenta;

21,14% sunt destinate sprijinului tranzitional.

Grad de co-finantare

Plafonul de finantare, în cadrul acestui obiectiv, este situat la 50%, putând ajunge la 85% pentru cazul regiunilor ultraperiferice.

c) Obiectivul 3 - cooperarea teritoriala europeana (dezvoltarea echilibrata în profil teritorial) cu componentele cooperare transfrontaliera externa si interna, cooperare transnationala si cooperare inter-regionala. Cooperarea transfrontaliera se refera în principiu la toate regiunile aflate la frontierele externe si interne, fie ca sunt terestre sau maritime. Se urmareste identificarea unor solutii comune pentru probleme comune, cu ajutorul cooperarii între autoritatile competente ale entitatilor învecinate, în domenii cum ar fi dezvoltarea zonelor urbane, rurale si de coasta, întarirea relatiilor economice si implantarea în aceasta retea a întreprinderilor mici si mijlocii. Obiectivul acopera zonele NUTS nivel III (nivel-judet) care sunt granite interne ale UE, precum si anumite granite externe. Pentru retelele de cooperare si schimb de experienta, întreg teritoriul UE este eligibil.

Grad de co-finantare

Plafonul de finantare pentru acest obiectiv, finantat exclusiv prin FEDR, este de 75%. Resursele alocate pentru acest obiectiv se cifreaza la 7,75 miliarde euro, echivalentul a 2,52% din totalul alocarilor. Aceste resurse sunt împartite astfel:

73,86% pentru finantarea cooperarii transfrontaliere;

20,95% pentru finantarea cooperarii transnationale;

5,19% pentru finantarea cooperarii interregionale.

1.3.2 Noul cadru de reglementare comunitar - coordonatele unei noi abordari regionale

In iulie 2004, Comisia Europeana a publicat propunerile sale la acel moment, care ulterior vor deveni noul cadru de reglementare a instrumentelor structurale[37], si anume:

Regulamentul Consiliului care stabileste prevederile generale referitoare la fondul european de dezvoltare regionala, fondul social european si fondul de coeziune (aprobat Regulamentul general 1083/11.07.2007 de stabilire a unor dispozitii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regionala, Fondul Social European si Fondul de Coeziune si de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999). Acesta defineste principiile comune, regulile si standardele pentru implementarea celor trei fonduri, este bazat pe principiul unui management realizat în comun de Comisia Europeana, statele membre si regiuni si descrie cerintele programelor, precum si standardele comune privind gestionarea financiara, controlul si evaluarea.

Regulamentul Parlamentului European si Consiliului privind fondul european de dezvoltare regionala (aprobat Regulamentul (CE) NR. 1080/05.07.2006 al Parlamentului European si al Consiliului privind Fondul European de Dezvoltare Regionala si de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1783/1999). Finantarea prin FEDR are rolul de a promova investitiile si de a contribui la reducerea dezechilibrelor regionale din UE si va avea în vedere urmatoarele prioritati: cercetarea, inovarea, protectia mediului si prevenirea riscurilor, infrastructura (mai ales în regiunile mai pu'in dezvoltate).

Regulamentul Parlamentului European si al Consiliului privind fondul social european (aprobat Regulamentul (CE) NR. al Parlamentului European si al Consiliului privind Fondul Social European si de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1784/1999): FSE finanteaza actiuni conforme cu orientarile si recomandarile cuprinse în Strategia europeana pentru ocuparea fortei de munca, sprijinind politici si prioritati menite sa contribuie la realizarea de progrese în domeniul ocuparii fortei de munca, la îmbunatatirea calitatii si productivitatii muncii, la promovarea incluziunii si coeziunii sociale.

Regulamentul Consiliului care stabileste un fond de coeziune (aprobat Regulamentul (CE) nr. 1084/11.07.2006 al Consiliului de creare a Fondului de coeziune si de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1164/94). FC va contribui la interventiile în domeniul mediului si cel al retelelor trans-europene si se va aplica statelor membre cu un venit national brut mai mic de 90% din media UE (Grecia si Portugalia, cele zece noi state membre UE, România si Bulgaria). FC nu va mai avea o abordare pe proiecte, ci va face parte din programele multi-anuale în domeniul transporturilor si al protectiei mediului.

Regulamentul Parlamentului European si al Consiliului care stabileste o grupare de cooperare transfrontaliera (aprobat Regulamentul (CE) nr. 1082/05.07.2006 Parlamentului European si al Consiliului privind stabilirea unei grupari europene de cooperare teritoriala), care permite crearea de grupari de cooperare pe teritoriul comunitatii, investite cu personalitate juridica, bazate pe o conventie optionala de participare a autoritatilor publice regionale, locale si de alta natura. Regulamentul este propus în baza art.159 din Tratatul UE.

Având în vedere legatura indisolubila între perspectivele financiare 2007-2013 si reglementarile privind noile instrumente structurale, etapele de adoptare a deciziilor la nivelul UE privind noua politica regionala au fost: (1) adoptarea deciziei formale privind perspectivele financiare 2007-2013; (2) adoptarea regulamentului general, a regulamentelor sectoriale si a celui privind fondul de coeziune.

In septembrie 2004, Grupul de lucru pentru actiuni structurale a demarat discutiile pe fond asupra noului cadru de reglementare propus de Comisia Europeana.

Desi statele membre nu au abordat în aceasta structura de lucru decât regulile de utilizare a fondurilor structurale si de coeziune comunitare, partea financiara fiind discutata separat în comitetul ad-hoc de profil, discutiile au fost totusi foarte dificile.

Cele mai sensibile subiecte au fost cele legate de aspectele financiare, respectiv metodologiile de calcul, accesul si reducerea graduala a fondurilor (phasing in/ phasing out) pentru noile regiuni eligibile, repectiv pentru cele care depasesc/vor depasi pragul de eligibilitate (afectate statistic etc).

Ce aduc nou propunerile Comisiei?

Principala modificare este legata de filozofia utilizarii acestor fonduri. Pentru a raspunde noii arhitecturi a politicii de coeziune, caracterizata prin interventii concentrate asupra unui numar limitat de prioritati/obiective, adaptabilitate la specificitatile teritoriale, coordonarea cu celelalte politici comunitare, Comisia a propus un sistem de implementare reformat, cu urmatoarele principii generale:

a)      Principiile asistentei

Principiile care reglementeaza asistenta financiara comunitara se pastreaza în mare parte în aceleasi linii. S-a ajuns la un acord general în ceea ce priveste mentinerea principiilor parteneriatului, proportionalitatii si aditionalitatii, precum si acordarea importantei cuvenite principiului egalitatii între sexe. Parteneriatul trebuie sa fie organizat conform aranjamentelor institutionale si practicilor fiecarui stat.

În ceea ce priveste principiul aditionalitatii - pentru perioada de programare 2007- 2013, acesta este aplicat doar pentru Obiectivul de Convergenta si are caracter de obligativitate. Daca un stat membru nu va reusi sa demonstreze pâna la data de 30 Iunie 2016 ca a respectat principiul aditionalitatii, atunci Comisia poate aplica corecturi financiare în conformitate cu procedura descrisa în articolul 100 al noii reglementari. Procesul de verificare a respectarii principiului aditionalitatii se va desfasura în trei etape:

Ex-ante, inclusa în elaborarea Cadrului Strategic National de Referinta.

Mid-term, în 2011. Principiul aditionalitatii va fi considerat respectat la acest moment daca media anuala a cheltuielilor nationale publice eligibile în anii 2007-2009 a atins nivelul cheltuielii agreat în analiza ex-ante. Aceasta evaluare intermediara reprezinta totodata o oportunitate pentru Statul Membru respectiv, de a modifica, în acord cu Comisia, nivelul cheltuielilor prevazute pentru restul perioadei de programare.

Ex-post în 2016. Daca, dupa transmiterea tuturor informatiilor solicitate de Comisie, Statul Membru nu poate demonstra respectarea principiului aditionalitatii, fie prin referire la nivelul prevazut în Cadru National Strategic de Referinta, fie la cel modificat în momentul evaluarii intermediare, Comisia poate trece la aplicarea unor corectii financiare, conform reglementarilor.

Cheltuielile eligibile din fonduri structurale sunt clasificate în aceleasi 3 categorii ca în perioada anterioara de programare, plus o noua categorie - Altele. Principalele 3 categorii de domenii eligibile pentru cheltuieli sunt: Infrastructura de baza, Mediu productiv, Resurse umane.

b)      Abordare cu un caracter strategic mai pronuntat (pe baza prioritatilor UE)

Comisia a propus definirea prioritatilor UE într-un document strategic adoptat de Consiliul UE (Community Strategic Guidelines - orientari strategice generale). Ulterior, aceste prioritati urmeaza sa fie preluate/transpuse de catre fiecare stat membru în cadrul strategic national de referinta (National Strategic Reference Framework), negociat cu Comisia. Acesta înlocuieste cadrul de sprijin comunitar (Community Support Framework), dar nu mai are caracter de instrument de management, ci constituie numai cadrul pentru pregatirea programelor operationale regionale si tematice prin care vor fi implementate operational prioritatile definite la nivel comunitar.

În perioadele de programare precedente exista, pentru Statele membre, un set de reguli mai stricte cu privire la documentele de programare necesare accesarii fondurilor structurale: Planul National de Dezvoltare, un program general care trebuia negociat si aprobat de Comisie - Cadrul de Sprijin Comunitar, Programele Operationale si Programele Complement care trebuiau aprobate de Comisie. În momentul de fata s-a optat pentru doua documente: Cadrul National Strategic de Referinta (cu accentuat caracter politic) si Programele Operationale. Toate celelalte documente care pâna acum faceau obiectul negocierilor reprezinta exclusiv sarcina statelor membre.

Orientarile strategice comunitare/Community strategic guideline-CSG: Abordarea strategica a avut drept scop si oferirea une îndrumari si a unui cadru politic stabil pentru interventiile fondurilor. Orientarile strategice trebuie sa fie concise si sa fie stabilite în parteneriat de Comisie si statele membre. Este necesara evitarea unei abordari top-down care ar impune constrângeri statelor membre. Elementele cheie ale CSG se stabilesc prin regulamentul general si trebuie sa includa mijloacele de atingere a principalelor obiective ale politicii de coeziune, precum si o descriere a contributiei acesteia la atingerea obiectivelor Lisabona si Goteborg. Ar putea fi avuta în vedere o revizuire a CSG la mijlocul perioadei financiare (în 2010), numai daca este necesar, functie de aparitia unor schimbari majore în ceea ce priveste prioritatile comunitare. Revizuirea nu ar trebui însa sa aiba impact direct asupra revizuirii cadrului strategic national de referinta si nici asupra programelor operationale.

Cadrul strategic national de referinta/national strategic reference framework - NSRF: Acesta ar trebui sa faca legatura între prioritatile nationale si regionale, pe de o parte, si cadrul comunitar, pe de alta parte. NSRF ar trebui sa aiba o sectiune strategica principala si o sectiune operationala simpla, care sa includa numai elementele de coordonare, lista programelor operationale si defalcarea indicativa a alocarilor financiare, pe programe, fonduri si obiective, astfel încât sa permita evaluarea ex-ante a aditionalitatii pentru Obiectivul 1 - convergenta.

Urmarirea strategica si dezbaterea anuala: S-a cazut de acord cu principiul urmaririi strategice, propunându-se elaborarea unor rapoarte de progrese, la interval de trei ani, asigurând coerenta cu orientarile generale de politica economica si orientarile privind ocuparea fortei de munca.

Concentrare bugetara si tematica

Resursele bugetare sunt concentrate catre cei care au cea mai mare nevoie de acestea (peste 78% din bugetul propus este alocat obiectivului de convergenta, si anume regiunilor si tarilor mai putin dezvoltate, precum si regiunilor supuse efectului statistic al extinderii UE). Concentrarea tematica are în vedere focalizarea programelor catre prioritatile Lisabona si Goteborg.

c) Abordare descentralizata si teritoriala, printr-o mai mare responsabilitate pentru statele membre, regiuni si orase

Fiecare regiune poate beneficia de un program pe care tot ea îl implementeaza. Specificitatile teritoriale sunt avute în vedere prin integrarea dimensiunii urbane, atentia acordata zonelor cu handicap natural (insule, zone montane, zone rurale cu o mica densitate a populatiei), zonelor nordice si regiunilor ultraperiferice.

d) Simplificarea metodelor de management

utilizarea a trei instrumente financiare (fondul de coeziune, fondul european de dezvoltare regionala si fondul social european) si finantarea fiecarui program dintr-un singur fond ("1 fond = 1 program"[38]);

integrarea proiectelor finantate din fondul de coeziune în programarea multianuala, aplicând pentru fondul de coeziune aceleasi reguli de management ca pentru fondurile structurale;

programarea si managementul financiar pe prioritati, si nu pe masuri, ca în perioada actuala;

aplicarea regulilor de eligibilitate nationale, în locul celor comunitare, ca în prezent.

e) Proportionalitatea si eficienta controlului si monitorizarii

diviziune clara a responsabilitatilor între Comisie si statele membre, cu nivele diferite de control;

generalizarea regulii "N+2 sau N+3" de dezangajare automata a fondurilor, menita sa aduca eficienta si disciplina în utilizarea fondurilor;

interventia Comisiei în control si monitorizare, proportional cu gradul de asigurare dat de statele membre si partile implicate financiar;

conditionarea platilor de angajamentul asumat de statele membre cu privire la siguranta sistemelor nationale de management si control;

clarificarea mecanismelor de corectie financiara în cazul unor iregularitati;

conditionarea fondului de coeziune de respectarea programelor de convergenta (suspendarea temporara a angajamentelor, cu posibilitatea deblocarii fondurilor).

Eficacitate

S-au convenit principii referitoare la aspectele legate de evaluare, rezerva de calitate si de performanta si rezerva pentru cazuri neprevazute. Statele membre sprijina cresterea nivelului de flexibilitate, unele chiar dincolo de limitele propuse de Comisie, precum si explorarea extinderii principiului proportionalitatii. Sunt necesare termene realiste pentru evaluarile ex-ante (care trebuie realizate de evaluatori independenti de autoritatile de management si programare), astfel încât sa fie evitata întârzierea aprobarii programelor operationale.

1.3.3 Noi initiative de sprijin comunitar: JASPERS JEREMIE, JESSICA, Regiuni pentru schimbare economica

Ca urmare a modificarii regulamentelor ce stau la baza implementarii politicii regionale în Uniunea Europeana, aceasta politica devine în noua perioada de programare a Fondurilor Structurale 2007 - 2013, un instrument cheie pentru implementarea Agendei Lisabona, prin care se asteapta un puternic impact pozitiv la nivelul regiunilor Uniunii Europene.

Necesitatea de reformare si modernizare a politicii de coeziune pentru a raspunde noii agende Lisabona a generat, ca o consecinta a colaborarii sustinute dintre Comisia Europeana si Institutii Financiare Internationale (Banca Europeana de Reconstructie si Dezvoltare si Banca Europeana de Investitii), trei initiative foarte importante pentru noile programe finantate din Fonduri Structurale si de Coeziune, care vor implementa politica regionala în perioada 2007 - 2013, respectând totodata principiul unei mai bune utilizari a resurselor: JASPERS JEREMIE si JESSICA.

Aceste initiative au rolul de a sprijini statele membre în utilizarea si absorbtia fondurilor comunitare, cât si sa promoveze implicarea institutiilor interesate de la nivel regional.

În data de 30 mai 2006, s-au semnat la Bruxelles, în prezenta Presedintelui Comisiei Europene, Jose Manuel Barroso, a comisarului pe probleme de politica regionala, Danuta Hubner, a presedintelui Bancii Europene de Investitii, Philippe Maystadt si a reprezentantilor la nivel înalt ai altor institutii financiare internationale, trei Memorandumuri de acord pentru cele trei noi initiative ale politicii regionale, înfiintate cu scopul de a oferi mai multe investitii, crestere economica si locuri de munca regiunilor.

JEREMIE

Initiativa JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises) înfiintata în scopul de a creste accesul la forme alternative de finantare pentru dezvoltarea afacerilor, se refera, în mod special la îmbunatatirea ofertei de capital de risc pentru întreprinderile mici si mijlocii din regiuni. Astfel, JEREMIE este gândit sa ofere un sistem "la cheie" autoritatilor de management, daca acestea doresc, pentru a beneficia de sprijin din partea Bancii Europene de Investitii/Fondului European de Investitii pentru dezvoltarea capacitatii de a opera cu inginerii financiare acolo unde aceasta nu exista sau unde nu este adaptata corespunzator nevoilor pietei.

JEREMIE nu este o organizatie, ci un set de actiuni coerente menite sa ajute întreprinderile mici si mijlocii (IMM) sa aiba acces la finantare; JEREMIE îsi datoreaza existenta în primul rând necesitatii de a îmbunatati accesul la finantare al IMM, dar si faptului ca documentele comunitare[39] pun accent pe obiectivul UE de a dezvolta noile întreprinderi (start-ups) si de a crea produse financiare pentru IMM care sa fie durabile si orientate catre cerintele pietei.

Autoritatile care gestioneaza si asigura managementul programelor cu finantare din Fonduri Structurale pot accesa JEREMIE în mod voluntar, pe baza unui plan de actiune care sa aiba ca obiectiv general realizarea unei oferte de instrumente financiare si de servicii pentru micro-credite care sa raspunda, în termeni de calitate si diversitate, obiectivelor de dezvoltare a afacerilor din programe operationale.

Dupa aprobarea Planului de Actiune de catre partile implicate, urmatoarea etapa consta în crearea unui Fond, pe baza unui acord de finantare între Autoritatea de Management desemnata si Fondul European de Investitii, daca se decide ca acesta sa aiba calitatea de manager al Fondului. Acordul de finantare va stabili contributiile financiare la acest Fond (pot participa diferite institutii financiare internationale), în general, si procentul alocat din Fondul European de Dezvoltare Regionala de catre Autoritatea de Management respectiva pentru alimentarea Fondului, în mod special. De asemenea, Grupul BEI îsi poate suplimenta contributia cu capital de împrumut, daca este necesar. Dupa înfiintarea acestui Fond, conform acordului de finantare, managementul Fondului va avea dreptul sa selecteze atât schemele financiare prin care se va acorda finantare întreprinderilor mici si mijlocii din regiuni (ex. venture capital, schema de garantare, etc.), cât si intermediarii financiari (cel mai probabil, banci) care vor implementa aceste scheme.

Daca se decide ca Fondul European de Investitii sa fie managerul Fondului, dupa semnarea acordului de finantare, acesta are obligatia de a fi prezent fizic, prin birouri, la nivel local. Birourile locale au rolul de informare, marketing si dezvoltarea unor contacte similare cu intermediarii financiari si cu IMM-urile din regiunile respective. Costurile de functionare ale acestor birouri vor fi incluse în taxa de management aferenta managerului Fondului pentru serviciile oferite si în conformitate cu Contractul de finantare.

Printre avantajele oferite de aceasta initiativa, pot fi enumerate:

Management profesional al schemelor financiare la selectia carora contribuie

Urmarirea implementarii proiectelor din cadrul JEREMIE prin intermediari financiari sau furnizori de micro-credite, asigurându-se astfel conditiile pentru promovarea IMM si a micro - întreprinderilor

Existenta unei game largi de produse financiare oferite prin aceasta initiativa (capital, garantii, împrumuturi), în intentia de a crea un eficient prin care sa se asigure, treptat, si consolidarea financiara a întreprinderilor.

Îmbunatatirea conditiilor pentru furnizarea împrumuturilor acordate IMM si micro-întreprinderilor

Acces direct la expertiza Grupului BEI în stabilirea, evaluarea, si acordarea asistentei tehnice

Riscurile sunt preluate de banci la împrumuturi, si de Fondul European de Dezvoltare Regionala, în celelalte cazuri

Schema va începe cât mai curând posibil, în mod ideal neexistând un sfârsit (este o schema de tip revolving)

Posibilitatea de a beneficia de capacitatea grupului BEI si a altor Institutii Financiare Internationale de a atrage capital de împrumut de pe pietele financiare internationale, în conditii de competitivitate.

Calendarul de operationalizare a acestei initiative vizeaza, într-o prima faza (2006 - 2007), desfasurarea etapei de evaluare a IMM, pe baza unui chestionar transmis spre completare autoritatilor centrale implicate în vederea elaborarii planului de actiune. În cadrul acestui plan de actiune vor fi identificate, de asemenea, instrumentele de inginerie financiara (venture capital, micro-finantare, scheme de garantie). În urmatoarea etapa, de implementare, se selecteaza componenta Fondului si intermediarii financiari si totodata se va semna acordul de finantare. Ultima etapa a implementarii JEREMIE consta în desfasurarea propriu zisa a initiativei, prin acordarea de instrumente de inginerie financiara intermediarilor financiari, si, prin intermediul acestora, IMM-urilor.

De asemenea, o serie de trasaturi cheie ale acestei initiative comunitare constau în:

Aceasta initiativa comunitara se refera doar la programele operationale prin care se acorda asistenta financiara rambursabila (repayable assistance), si nu granturi.

Fondul finanteaza alte fonduri de investitii si nu proiecte individuale.

Având în vedere competitia care exista deja pe piata, dobânda pentru instrumentele financiare (garantii, credite, etc.) care vor fi gestionate în cadrul Fondului va fi, de asemenea, competitiva (invers proportionala cu marimea fondurilor acordate).

Va exista un singur Fond pentru România, care va fi finantat doar din bugetul unui singur program si va respecta mandatul Autoritatii de Management a programului din care s-a facut alimentarea fondului. De asemenea, va fi semnat si un contract între Autoritatea de Management si Managementul Fondului.

JASPERS

În ceea ce priveste istoricul ideii care a condus la aparitia JASPERS, este de mentionat faptul ca procesul de extindere a amplificat necesitatea de a pregati cât mai multe proiecte corespunzatoare din punct de vedere calitativ, având în vedere ca începând cu data de 1 ianuarie 2007, Uniunea Europeana are 15 state membre (cele 10 state membre noi, România, Bulgaria, Spania, Portugalia, Grecia) beneficiare ale Fondului de Coeziune, caruia îi este alocat o treime din bugetul uniunii.

Astfel, initiativa JASPERS (Joint Assistance to Support Projects in European Regions) reprezinta un parteneriat între DG Regio, BERD si BEI cu scopul de a oferi asistenta tehnica gratuita pentru pregatirea proiectelor mari de infrastructura (valoare minima proiect: 25 mil. euro mediu, 50 mil. euro tranport). Valoarea adaugata a acestei initiative se intentioneaza a fi asimilarea, într-o masura cât mai mare, din experienta si expertiza BEI/BERD într-o maniera mai bine structurata si coordonata decât în trecut.

Ca si istoric, discutiile initiale cu privire la JASPERS au avut loc la începutul anului 2005 între reprezentantii DG Regio si cei ai BEI, iar în luna aprilie s-a agreat de principiu între comisarul european Hubner si presedintele BEI o mai strânsa colaborare între cele 2 institutii. De asemenea, la începutul lunii octombrie 2006, s-a agreat si participarea BERD în cadrul acestui parteneriat.

Astfel, JASPERS nu va fi o agentie de sine statatoare, ci, din ratiuni administrative, va fi un departament în cadrul BEI, separat de activitatile curente de împrumut pe care banca le desfasoara.

JASPERS va oferi înca din stadiul incipient al unui proiect, asistenta tehnica pe aspecte tehnice, economice, financiare si de alta natura, care tin de pregatirea si transmiterea spre aprobare a unui proiect matur, calitativ elaborat. De altfel, scopul în care a fost înfiintata aceasta initiativa consta în transmiterea unor aplicatii de proiecte corespunzatoare în termeni calitativi, în vederea unei aprobari rapide de catre Comisia Europeana.

Mai concret, JASPERS va functiona ca un manager de proiect pe aspecte de consultanta, coordonare, revizuirea structurii proiectului, identificare si înlaturarea blocajelor care intervin în diferite etape în faza de programare. Totusi, cea mai mare parte din dezvoltarea tehnica a unui proiect (ex. studiu de fezabilitate) va ramâne în responsabilitatea statului membru.

În ceea ce priveste partea de resurse umane JASPERS, aceasta va fi asigurata în parteneriat de DG Regio (40 experti), BERD (8 experti) si BEI (16 experti), care urmeaza sa fie recrutati în cursul anului 2006. Totusi, se asteapta ca aceste resurse sa fie insuficiente pentru potentiala solicitare de asistenta JASPERS, ceea ce implica necesitatea unei puternice prioritizari pe tari si sectoare. Astfel, JASPERS se va concentra pe urmatoarele criterii:

Acordarea de asistenta tehnica în special celor 10 noi state membre, plus România si Bulgaria,

Pregatirea unor proiecte mari de infrastructura, care urmeaza sa fie finantate din Fondul de Coeziune si Fondul European de Dezvoltare Regionala (s-a mentionat ca limitele de 25 mil. euro, respectiv 50 mil. euro sunt oarecum flexibile, urmând sa se stabileasca exact marjele de fluctuatie),

Se va acorda asistenta tehnica în principal pregatirii proiectelor din urmatoarele sectoare: drumuri, cai ferate, transport public, furnizarea apei, tratarea apelor reziduale, deseuri solide.

Sediul central JASPERS este localizat în Luxemburg. De asemenea, vor mai exista trei birouri regionale, cel mai probabil localizate în Varsovia (pentru Polonia si tarile Baltice), Bucuresti (pentru România si Bulgaria), Viena/Budapesta sau Praga pentru tarile din partea centrala a Uniunii Europene. Alte tari membre vor beneficia de asistenta în cadrul birourilor existente în sucursalele BEI.

Principii pe baza carora va fi acordata asistenta tehnica prin JASPERS:

Asistenta JASPERS va fi acordata gratuit beneficiarului

JASPERS reprezinta o resursa de asistenta tehnica aditionala si nu alternativa aranjamentelor deja existente

Nu va exista nici o obligatie pentru nici un stat membru sa foloseasca JASPERS

Nu va exista nici o obligatie pentru nici un stat membru care beneficiaza de JASPERS sa foloseasca împrumuturi BEI/BERD

Nu va exista nici o obligatie pentru BEI/BERD sa finanteze proiecte pregatite prin JASPERS

De asemenea, un proiect pregatit prin JASPERS nu va fi exclus de la finantare prin împrumuturi BEI/BERD.

În ceea ce priveste modalitatea de aplicare pentru asistenta JASPERS, Autoritatea de Management din statul membru viitor potential beneficiar, poate solicita direct asistenta biroului JASPERS din Luxemburg, sau birourilor regionale, atunci când acestea vor fi stabilite. De asemenea, atunci când DG Regio primeste o aplicatie pentru asistenta, poate solicita asistenta biroului JASPERS din Luxemburg. Totusi, JASPERS nu va evalua niciodata un proiect pe care l-a pregatit.

În ceea ce priveste responsabilitatile legale:

JASPERS nu schimba responsabilitatile legale existente

JASPERS reprezinta o valoare adaugata în pregatirea aplicatiilor spre finantare din fonduri structurale

Statul membru este "proprietarul" proiectului, si nu JASPERS, care doar transmite aplicatia standard, elaborata în conformitate cu regulamentele aferente

Pregatirea unui proiect cu asistenta JASPERS nu garanteaza aprobarea acestui proiect de catre Comisia Europeana. Responsabilitatea legala finala în privinta acordarii de asistenta financiara nerambursabila ramâne la aprecierea Comisiei.

Prioritatile si obiectivele pentru JASPERS vor fi agreate în fiecare an în cadrul unui Plan de Actiune, elaborat de expertii JASPERS pentru fiecare tara în acord cu DG Regio si statul membru respectiv. Managementul JASPERS va fi asigurat în cadrul unui Comitet, compus din membrii DG Regio, BEI si BERD. În ceea ce priveste auditul, orice cheltuiala efectuata de JASPERS din fonduri comunitare va reprezenta un subiect deschis pentru inspectie si audit din partea DG Regio si a Curtii de Audit.

Astfel, JASPERS nu poate functiona eficient fara participarea activa a statelor membre si a birourilor de tara ale DG Regio, care vor avea un rol important în prezentarea JASPERS în tarile membre, discutiile initiale asupra portofoliului de proiecte, elaborarea Planului de Actiune pentru fiecare tara si monitorizarea activitatii JASPERS.

Din perspectiva Bancii Europene de Investitii, institutie financiara internationala cu renume, înfiintata în anul 1958, cu un capital de 160 mld. Euro si cu filiale si experienta în peste 140 de tari, JASPERS va fi o facilitate de al carei management va fi direct responsabila, separata de activitatile curente de împrumut ale bancii. Astfel, BEI va coopera strâns cu statele membre, DG Regio si BERD în definirea prioritatilor si a strategiei în Planurile de Actiune Anuale. De asemenea, expertii BEI pe baza expertizei acumulate, vor oferi consultanta în pregatirea unor proiecte complexe/cu componente de Parteneriat Public Privat, în definirea unor programe de investitii regionale / multi - municipale, în crearea unui model organizational viabil pentru dezvoltarea sectorului respectiv.

Având în vedere experienta BEI în derularea proiectelor mari de investitii, JASPERS va ajuta inclusiv în ceea ce priveste îndeplinirea cerintelor aplicarii regulii "n+2" de dezangajare automata a fondurilor, la proiectele mari, finantate din fondul de coeziune.

Banca Europeana de Reconstructie si Dezvoltare este, de asemenea, un partener important pentru dezvoltarea si implementarea cu succes a initiativei JASPERS. Astfel, BERD, prin intermediul JASPERS, va oferi expertiza în pregatirea proiectelor (de la dezvoltarea conceptului proiectului) si pe aspecte orizontale (abordarea analizei financiare, aspecte referitoare la ajutorul de stat, modele pentru eficienta energetica, etc.), va avea o prezenta locala, interactionând atât cu autoritatile nationale, cât si cu beneficiarii si va desfasura vizite de monitorizare regulate la beneficiari si la proiecte.

O serie de trasaturi cheie ale acestei initiative comunitare constau în:

Expertii JASPERS nu vor purta nici o responsabilitate legala pentru natura si calitatea informatiei oferite la solicitarea statului membru, care este liber, de altfel, sa decida daca va folosi sau nu aceasta informatie,

JASPERS intentioneaza sa ofere un serviciu de cea mai buna calitate dar nu va fi responsabil daca proiectul astfel pregatit nu va fi aprobat de catre Comisia Europeana,

JASPERS nu va implica si asistenta directa în implementarea proiectelor (dar, de exemplu, poate evalua daca planul de achizitii este corect si bine structurat),

Daca, pe baza solicitarilor statelor membre, va fi necesar un numar mai mare de experti pentru pregatirea proiectelor propuse, nu este exclusa varianta prevederii unor resurse aditionale astfel încât sa se asigure ca toti cei care doresc, sa beneficieze pe criteriile stabilite de asistenta JASPERS,

Criteriile pe baza carora se va acorda asistenta JASPERS sunt înca în curs de elaborare. Totusi, printre acestea se vor numara cu siguranta: complexitatea proiectului, valoarea adaugata pe care proiectul o aduce, impactul proiectului,

Expertii JASPERS vor lucra numai pe proiecte eligibile conform reglementarilor UE, cu finantare din Fondul European de Dezvoltare Regionala/Fondul de Coeziune,

Pe termen lung se asteapta ca JASPERS sa aiba un impact pozitiv (efect de multiplicare informatii/expertiza) asupra personalului cu care expertii vor lucra, pe baza transferului de know-how,

JASPERS va urmari, în cadrul unui proiect, aceeasi ierarhizare a prioritatilor pe care o propune Uniunea Europeana,

JASPERS nu va fi subiectul unei reglementari/directive, deoarece acest demers ar întârzia foarte mult implementarea sa,

Rolul JASPERS va fi acela de intermediar între consultant si organism legal

Nu se va semna nici un contract între JASPERS si beneficiar, si de asemenea, nu vor exista alte formalitati,

Planul de Actiune va trebui sa fie elaborat ca o lista generala de propuneri, iar dupa ce va fi agreat, orice proiect care figureaza în acest document este eligibil pentru asistenta JASPERS.

JESSICA

JESSICA (JOINT EUROPEAN SUPPORT FOR SUSTAINABLE INVESTMENT IN CITY AREAS) este o initiativa comuna a Comisiei, a Bancii Europene de Investitii si a Consiliului Bancii de Dezvoltare a Europei, prin care se urmareste combinarea granturilor oferite în cadrul noilor programe de coeziune finantate prin FEDR pentru perioada de programare 2007-2013, care au o componenta de dezvoltare urbana (inclusiv locuinte sociale), cu împrumuturile si experienta Bancilor în acest domeniu.

Astfel, prin intermediul JESSICA, autoritatilor de management li se vor oferi noi oportunitati de a sprijini dimensiunea urbana, având în vedere ca scopul acestei initiative este de a prezenta solutii financiare "la cheie" proiectelor propuse pentru dezvoltare urbana si facilitarea relatiei cu promotorii acestor proiecte. Filozofia de functionare a acestei initiative se bazeaza pe multe puncte de similaritate cu JEREMIE, care a si reprezentat de altfel, o sursa de inspiratie pentru JESSICA. Cele doua initiative pot deveni complementare în contextul planurilor integrate de dezvoltare urbana: JEREMIE poate oferi un acces îmbunatatit la finantare a întreprinderilor mici si mijlocii din mediul urban, în timp ce JESSICA poate sprijini proiecte de infrastructura urbana sau orice proiect sau grup de proiecte care nu se refera la accesul la finantare al IMM-urilor, dar este inclus într-un plan integrat de dezvoltare urbana.

Principalele avantaje pe care utilizarea acestei initiative le ofera sunt urmatoarele:

Diversificarea gamei de resurse de împrumut pentru parteneriatele public-private si pentru alte proiecte de dezvoltare urbana care vor fi implementate în regiunile UE

Un plus de flexibilitate si expertiza financiara si de management oferite de expertii unor institutii de renume pe plan international (BEI, BCE, etc.)

Asigurarea unei sustenabilitati pe termen lung prin caracterul regenerabil al FEDR ca si contributor la fondurile specializate în investitii pentru dezvoltare urbana

Ramâne de apreciat în timp valoarea adaugata pe care aceste 3 initiative comunitare o vor aduce în statele membre în ceea ce priveste, pe de o parte, transferul de expertiza avut în vedere si pe de alta parte cresterea capacitatii de absorbtie a fondurilor structurale în special pentru domeniile de infrastructura si mediu de afaceri care vor fi finantate prin programele operationale, care implementeaza prioritatile Planului National de Dezvoltare al României pentru perioada 2007 - 2013.

Este de asteptat ca impactul JASPERS/JEREMIE/JESSICA pentru domeniile pe care vor interveni sa poata fi descris ca o situatie win - win, între Comisia Europeana si institutiile conexe în aceste parteneriate, care cu siguranta vor acumula cel putin un capital de imagine în urma acestui exercitiu si statul membru vizat sa beneficieze de aceste servicii.

Regiuni pentru schimbare economica

Orientarile Strategice Comunitare identifica principalul scop al programelor de cooperare interregionala ca fiind acela de a contribui la realizarea Agendei Lisabona, si considera ca aceasta cooperare poate fi sprijinita prin programele Convergenta si Competitivitate Regionala.

Pornind de la observatia ca multe programe nu acorda importanta necesara cooperarii interregionale, Comisia Europeana si-a prezentat, în noiembrie 2006, propriul proiect pentru consolidarea schimbului de bune practici în inovare si promovarea parteneriatului în cadrul retelelor europene regionale si urbane, prin initiativa Regiuni pentru schimbare economica.

Cu un buget de aproximativ 375 milioane euro, aceasta initiativa va functiona prin mecanismele pentru Cooperare Interregionale si Dezvoltare Urbana în cadrul Obiectivului Cooperarii Teritoriale. Sprijinul acordat statelor membre, regiunilor si oraselor se refera la implementarea noii Agende Lisabona prin actiuni de modernizare economica. O trasatura caracterisitca a acestei initiative este concentrarea pe schimbul de experienta si diseminarea acestor informatii. Se urmareste evidentierea celor mai bune practici din regiuni cu o performanta ridicata si transferul acestora spre celelalte regiuni, în scopul îmbunatatirii situatiei lor.

Obiectivele principale ale acestei initiative urmaresc:

Identificarea temelor prioritare referitoare la modernizare economica si Strategia Lisabona reînnoita (transpunerea rapida a ideilor inovative pe piata, managementul migrarii si facilitarea integrarii sociale, facilitarea accesului regiunilor si afacerilor la serviciile e-government).

Dezvoltarea unei relatii între retele si programe

Promovarea comunicarii si a diseminarii prin organizarea de conferinte anuale

Stabilirea unor retele pe baza de parteneriat pentru testarea activitatilor care decurg din temele prioritare.

Elementul de noutate pentru aceasta perioada de programare este faptul ca o serie de tematici referitoare la modernizarea economica si Strategia Lisabona reînnoita vor fi promovate în retele chiar de Comisia Europeana. Acest fapt va permite statelor membre, regiunilor si oraselor sa lucreze în strânsa colaborare cu Comisia, iar Comisia va avea posibilitatea de a testa ideile selectate în vederea promovarii acestora în programele de Convergenta si Competitivitate Regionala.

1.3.4 Metodologia operationalizarii politicii regionale

Abordarea pronuntat strategica pentru programare constituie modificarea de fond pentru perioada de programare 2007-2013. În acest context, viitoarele programe operationale trebuie sa propuna o politica de dezvoltare clara si coerenta, care, pe de o parte sa fundamenteze atingerea obiectivelor europene, conform recomandarilor cuprinse în Orientarile Strategice Comunitare, transpuse în documente programatice tip Cadru National Strategic de Referinta, iar pe de alta parte sa se adreseze problemelor si provocarilor particulare dintr-un anumit sector sau regiune.

Prin urmare, programele operationale vor fi documente, prin definitie, strategice care nu vor mai contine descrierea masurilor, ci se vor concentra în principal pe descrierea prioritatilor si a strategiei, a indicatorilor si scopurilor propuse. Aceasta schimbare trebuie sa se reflecte si în structura si volumul sectiunilor specifice (partea analitica, în mod ideal nu ar trebui sa ocupe mai mult de 10 pagini, si de asemenea, si capitolul de implementare ar trebui sa ocupe, grosso modo, acelasi spatiu. Tabelele financiare vor fi simplificate si limitate la nivel de prioritate.).

Principiile cheie ale politicii de coeziune - programare, parteneriat, cofinantare si evaluare continua sa fie aplicate si în perioada de programare 2007 - 2013.

În conformitate cu Art. 2 al Regulamentului General, un Program Operational este "un document transmis de Statul Membru si aprobat de Comisie, în care se stabileste o strategie de dezvoltare, prin identificarea unui set coerent de prioritati, pentru a obtine asistenta financiara printr-un Fond, în cazul obiectivului Convergenta, prin Fondul de Coeziune si Fondul European de Dezvoltare Regionala".

Noul cadru legislativ pentru perioada 2007 - 2013, care ofera o abordare cu un pronuntat caracter strategic programarii, propune si o serie de modificari în continutul si structura programelor operationale care se elaboreaza pentru aceasta perioada. Odata cu aprobarea Cadrului Strategic Comunitar, programarea devine concentrata pe obiectivele UE, iar programele operationale obtin o dimensiune strategica pronuntata. Aceste documente nu vor mai contine descrierea masurii, accentul fiind orientat spre strategie si prioritati. Partile componente ale unui Program Operational trebuie sa contina urmatoarele elemente principale:

Analiza

Analiza reprezinta baza pentru strategia programului. Componenta analitica trebuie sa contina un diagnostic al situatiei, sa identifice principalele provocari si dificultati, precum si punctele tari si slabe ale situatiei prezentate (analiza SWOT). Acest capitol trebuie sa tina cont de obiectivele UE referitoare la coeziune, politica de ocupare a fortei de munca, si sa ofere o analiza fundamentata a unor aspecte particulare, care vizeaza contextul national/regional/sectorial.

În conformitate cu Art. 36 (1) a Regulamentului General, Programele Operationale elaborate în cadrul obiectivului "Convergenta", trebuie sa contina "analiza situatiei ariei sau sectorului eligibil în termeni de puncte tari, puncte slabe si strategia identificata pentru dezvoltare

Astfel, componenta analitica trebuie sa se refere la aria geografica eligibila selectata în cadrul programului operational (NUTS I, NUTS II sau alt nivel geografic), în conformitate cu Art. 34. În cazul programelor tematice, analiza trebuie sa se refere la sectorul avut în vedere prin program.

Având în vedere necesitatea unui caracter strategic pronuntat, analiza trebuie sa fie orientata pe obiectivele europene în general, si pe prioritatile Lisabona si Goteburg, în special. În acest sens, analiza trebuie sa tina cont de Programele Nationale de Reforma, elaborate ca raspuns pentru Strategia Lisabona si de Cadrul Strategic Comunitar pentru Coeziune.

Analiza trebuie sa scoata în evidenta fortele pietei si tendintele de dezvoltare, inclusiv dimensiunea sectoriala si regionala a dezvoltarii socio-economice. Identificarea punctelor tari, slabe, a oportunitatilor si a amenintarilor sub forma unei analize SWOT reprezinta un instrument necesar pentru identificarea alegerilor strategice pentru regiunea sau sectorul avute în vedere.

În cadrul programelor regionale, sau a celor nationale cu dimensiune regionala este necesara o analiza a disparitatilor regionale / locale. Trasaturile specifice ale regiunilor/sectoarelor trebuie prezentate si în relatie cu prioritatile tematice identificate în cadrul Cadrului Strategic Comunitar (Cresterea atractivitatii Statelor Membre, a regiunilor si oraselor, Încurajarea inovarii, entreprenoriatului si dezvoltarii economiei informatie, Locuri de munca mai multe si mai bune).

Capitolul de analiza trebuie sa prezinte indicatori statistici generali sau regionali (EUROSTAT, baza de date REGIO, etc.)

De asemenea, capitolul de analiza trebuie sa ia în calcul si principalele lectii învatate din exercitiile de programare anterioare, din experienta proprie sau a altor State Membre / Regiuni, pe baza unor rezultate disponibile (studii de evaluare, rapoarte de audit, cercetare academica, etc.), precum si a concluziilor evaluarii ex-ante. Acestea ar trebui sa permita identificarea principalelor interventii de succes, bune practici si efecte pozitive obtinute, care sa reprezinte baza de pornire în noua perioada de programare.

Analiza ar trebui sa faca referire si la situatia mediului înconjurator (evaluarea strategica de mediu), a egalitatii de sansa între femei si barbati (oportunitatile pietei muncii, inclusiv constrângerile pentru anumite grupuri, daca este cazul).

Strategia

Strategia trebuie sa fie coerenta cu analiza si cu strategia identificata la nivelul Cadrului National Strategic de Referinta si a Programelor Nationale de Reforma (Lisabona). În strategie trebuie sa se regaseasca obiectivele globale si specifice ale programului operational, indicatori cuantificabili si prioritatile de actiune.

"o justificare a prioritatilor alese, având în vedere Cadrul Strategic Comunitar pentru Coeziune, Cadrul National Strategic de Referinta si rezultatele evaluarii ex-ante" - conform Regulamentului General.

Elaborarea strategiei trebuie sa porneasca de la analiza si sa ofere un raspuns coerent si eficient pentru problemele si punctele slabe identificate în analiza. Corelarea abordarii strategice cu politica regionala trebuie subliniata. Statul Membru trebuie sa identifice obiective nationale de dezvoltare în Cadrul Strategic Comunitar, care trebuie sa fie corelate cu obiectivele strategice ale UE, prezentate în Cadrul Strategic Comunitar si sa propuna o strategie pentru atingerea acestor obiective. Urmatoarea etapa consta în operationalizarea strategiei prin intermediul programelor operationale. Astfel, strategia unui program operational poate fi asimilata ca parte integranta a abordarii strategice de ansamblu a tarii.

Strategia va include urmatoarele elemente:

Obiectivul general / global a Programului Operational, care trebuie sa fie coerent cu prioritatile identificate în Cadrul Strategic Comunitar, Cadrul National Strategic de Referinta si Programele Nationale de Reforma pentru Strategia Lisabona. Daca este posibil, acest obiectiv poate fi cuantificat.

Obiectivele specifice, care vor fi atinse prin implementarea axelor prioritare ale programului. Este recomandat ca fiecare obiectiv specific sa corespunda unei axe prioritare. Gradul de îndeplinire a obiectivelor specifice se masoara prin indicatori de rezultat si indicatori de rezultat imediat. Indicatorii trebuie sa fie realisti si sa poata fi obtinuti prin interventiile propuse în cadrul axelor prioritare ale programului.

Identificarea si justificarea axelor prioritare trebuie sa se faca tinând cont de CSG si CNSR. De asemenea, alocarea financiara pe axe prioritare tematice sau geografice trebuie justificata în strategie.

Alocare indicativa pe categorii, la nivelul programului, în conformitate cu decizia Consiliului de a acorda 60% (pentru Obiectivul Convergenta), respectiv 75% (Obiectivul Competitivitate Regionala si Ocupare), aplicate ca o medie pentru aceasta perioada de programare, pentru a promova competitivitatea si crearea de noi locuri de munca (Strategia Lisabona). Aceste procente nu sunt obligatorii pentru Statele Membre ale UE care au aderat dupa 2004. De asemenea, trebuie prezentate pe scurt principalele concluzii ale evaluarii ex-ante, referitoare la impactul estimat a obiectivelor strategice si specifice si a prioritatilor identificate, inclusiv impactul care ar putea fi dificil de cuantificat. Din motive referitoare la transparenta, se recomanda ca în textul programului operational, concluziile evaluarii ex-ante sa fie prezentate sub forma unui rezumat, care nu înlocuieste totusi, raportul de evaluare, care trebuie transmis, împreuna cu programul oprational Comisiei.

Descriere sumara a procesului de parteneriat, prin care strategia programului si axele prioritare au fost identifcate.

Descriere sumara a modului prin care se vor promova oportunitatea de sanse si dezvoltarea durabila prin intermediul programului.

Pentru cazurile în care s-a aplicat procedura referitoare la evaluarea strategica de mediu, este necesara prezentarea modului prin care rezultatele evaluarii strategice de mediu au fost încorporate în strategie.

Axele prioritare

Descrierea axelor prioritare trebuie sa se refere la modalitatea prin care obiectivele identificate în strategie vor fi îndeplinite. De asemenea, trebuie sa ofere suficiente informatii despre ariile de interventie si principalele activitati care vor fi implementate prin axa prioritara respectiva.

"informatii referitoare la axele prioritare si scopurile/tintele specifice pe care le propun. Aceste tinte trebuie cuantificate, prin folosirea unui numar redus de indicatori de rezultat si de rezultat imediat, conform principiului proportionalitatii. Indicatorii trebuie sa permita masurarea progresului realizat în comparatie cu situatia de baza si a eficacitatii interventiilor propuse pentru realizarea obiectivelor."

În mod ideal, o axa prioritara tematica ar trebui sa corespunda maxim unei prioritati identificate în regulamentul specific unui Fond. Cu alte cuvinte, se recomanda ca prioritatile de finantare eligibile în cadrul FEDR/FSE sa nu fie unificate prin translatia lor în axele prioritare ale programului. Pe de alta parte, pentru programe operationale specifice, o prioritate particulara FEDR/FSE, poate fi transpusa în mai multe axe prioritare ale programului operational.

Descrierea axelor prioritare nu mai contine informatii referitoare la "masuri", în sensul regulamentelor aplicate pentru perioada de programare 2000-2006. Informatiile prezentate în cadrul axelor prioritare trebuie sa ofere indicatii clare referitoare la domeniile majore de interventie si la activitati. Prin urmare, descrierea prioritatilor trebuie sa contina în special urmatoarele:

Obiectivele principale ale axei prioritare

Ţinte cuantificate si indicatori. Alegerea indicatorilor adecvati este indispensabila pentru functionarea mecanismului de raportare si a Comitetului de Monitorizare. Indicatorii trebuie sa fie clar definiti (valoare de baza, valoare estimata în timp, explicatii referitoare la metoda de masurare si sursa de informare).

Identificarea grupurilor/sectoarelor/ariilor tinta si/sau a beneficiarilor.

Informatii referitoare la activitatile indicative, care sa fundamenteze alocarea financiara indicativa pe categorii la nivelul strategiei.

Asigurarea unei facilitati de flexibilitate, care sa poata fi folosita doar în cazul activitatilor care intra sub incidenta altui Fond, dar sunt necesare pentru implementarea operatiunii respective. Flexibilitatea este limitata la 10% pentru fiecare axa prioritara, cu exceptia masurilor de dezvoltare urbana, pentru care este de 15%.

Informatii referitoare la delimitarile fata de activitati similare finantate de alte fonduri (ex. Fondul European pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala), precum si la masurile propuse pentru asigurarea coordonarii cu aceste fonduri.

Este recomandat ca asistenta tehnica sa fie prezentata ca axa prioritara separata, pentru a facilita verificarea respectarii limitelor financiare (maxim 4% din alocarea totala).

Descrierea prioritatii trebuie sa se refere si la modalitatea de acordare a granturilor globale, când aceste instrumente se intentioneaza a fi folosite.

Este recomandata includerea unei axe prioritare specifice pentru dezvoltarea urbana durabila, precum si prezentarea unei liste cu orasele selectate si procedurile de sub-delegare a responsabilitatilor catre autoritatile locale. Pentru Statele Membre care au aderat dupa anul 2004, este obligatorie prezentarea de informatii referitoare la potentiale activitati care au în vedere renovarea locuintelor sociale (inclusiv activitati de eficienta energetica, în cadrul unui plan integrat de dezvoltare urbana, si pâna la 3% din alocarea totala a programului operational). De asemenea, daca este cazul, activitatile referitoare la cooperare inter-regionala cu cel putin o regiune sau o autoritate locala din alt stat membru, trebuie mentionate în acest capitol.

Daca este cazul, la acest capitol trebuie prezentata o lista cu marile proiecte (care trebuie transmise la Comisie) sau o lista indicativa cu schemele de ajutor de stat (conform art. 87 din Tratat), care trebuie transmise spre aprobare pe durata perioadei de programare.

În ceea ce priveste caracterul inovativ, fiecare stat membru trebuie sa-si asigure rezerve pentru experimentare în cadrul prioritatilor relevante, în vederea cresterii capacitatii de stimulare a actorilor regionali si locali, în special, IMM-uri, pentru inovare. Aceste rezerve trebuie sa permita dezvoltarea unor operatiuni si abordari pilot, care, daca înregistreaza succes, sa fie implementate pe o baza extinsa.

Implementarea

Programul Operational trebuie sa contina o sectiune referitoare la masuri de implementare, inclusiv o descriere generala a organismelor implicate în procedurile si mecanismele de implementare, referitor la functiile de monitorizare si evaluare, precum si la masurile de publicitate si informare.

În conformitate cu art. 57/73, capitolul de implementare pentru fiecare program operational trebuie sa includa o descriere a:

Autoritatii de management, autoritatii de certificare, autoritatii de audit si a organismului intermediar, desemnate de Statul Membru pentru fiecare program operational. Aceste informatii trebuie sa includa numele acestor autoritati/institutii, precum si orice alte date de identificare, o descriere generala a rolului lor si a responsabilitatilor în managementul programului si a modalitatii în care este respectat principiul separarii functiilor.

Organismului responsabil cu primirea platilor de la Comisie, precum si a celui responsabil cu efectuarea platilor catre beneficiarul final.

Sistemului de monitorizare si evaluare - sistemul de indicatori si modul de functionare, inclusiv responsabilitatea colectarii de date si a elaborarii analizelor initiale (Autoritatea de Management), prezentarea datelor, în mod regulat în Comitetul de Monitorizare, rapoarte anuale, evaluari, etc.

Acordului stabilit între Comisie si statul membru respectiv, referitor la schimbul informatizat de date[41].

Planului de evaluare pentru care trebuie prezentat un sumar, în cazul Obiectivului Convergenta, care trebuie sa includa urmatoarele elemente: teme sau parti ale programului care vor fi evaluate, resurse financiare alocate, calendar indicativ, specificarea structurii de management responsabila pentru functia de evaluare.

Procedurilor deja implementate pentru asigurarea functionarii corespunzatoare a sistemului de raportare financiara, monitorizare în forma computerizata, precum si a procedurilor care asigura transparenta circuitului financiar (care se refera la 2 tipuri de circuit financiar: contributia diversilor parteneri la finantarea programului si principalele stadii de finantare ale Comisiei între organismul responsabil cu efectuarea platilor si beneficiarul final).

De asemenea, acest capitol trebuie sa includa informatii suplimentare referitoare la respectarea principiilor orizontale, si anume: oportunitatea sanselor egale, actiuni inovative, parteneriat, coordonarea si consistenta activitatilor între Fonduri.