PRIVILEGII SI IMUNITATI CONSULARE
A. Aspecte introductive
Deosebirea intre reprezentantele diplomatice si cele consulare in ceea ce priveste regimul de privilegii al acestora consta in statutul acestor privilegii: in timp ce privilegiile si imunitatile diplomatice isi au temeiul lor juridic in dreptul international cutumiar, imunitatile si privilegiile consulare sunt statornicite in tratate si in practica statelor. Statele sunt mai retinute in acordarea de privilegii si imunitati functionarilor consulari, iar practica conventionala si legislatiile interne cunosc o diversitate de solutii in ceea ce priveste regimul drepturilor consulare.
Din gama imunitatilor si privilegiilor consulare, numai doua se bucura de o recunoastere unanima in doctrina de specialitate, si anume: inviolabilitatea sediului si a arhivelor consulare si, respectiv, inviolabilitatea personala a diplomatului pentru actele savarsite in calitate oficiala. Si in acest domeniu dobandeste o tot mai mare autoritate conceptia potrivit careia acordarea privilegiilor si imunitatilor consulare isi are ratiunea in interesul indeplinirii in bune conditii a functiilor pe care consulii sunt chemati sa le exercite.
In plan teoretic sunt emise pareri care pledeaza pentru inlaturarea deosebirii de regim intre reprezentantii diplomatici si cei consulari, argumentandu-se, printre altele, ca functionarii consulari numiti in posturi importante exercita atributii de mai mare raspundere decat, spre pilda, sefii misiunilor diplomatice din tari mai mici, ca tendinta actuala evolueaza spre unificarea serviciului diplomatic cu cel consular. Conventia de la Viena din 1963 a adoptat criteriul necesitatii functionale.
B. Inviolabilitatea localurilor si arhivelor misiunii consulare
Inviolabilitatea localurilor misiunii consulare are, in practica conventionala a statelor, un regim diferit fata de cel recunoscut de dreptul international in cazul misiunii diplomatice unde opereaza principiul inviolabilitatii complete. Unele conventii consulare consacra o imunitate relativa sau conditionala, in sensul ca permit autoritatilor tarii de resedinta sa patrunda in localurile consulare, in cazurile in care - potrivit formulei adoptate in doctrina - consimtamantul sefului oficiului consular in acest scop se presupune dat (de exemplu: in caz de incendiu sau alt dezastru, ori in caz de crima comisa in incinta consulatului).
In alte conventii s-a adoptat r 818c27i egimul imunitatilor complete, in care accesul autoritatilor locale in localurile consulare nu este permis decat cu consimtamantul sefului misiunii consulare sau al misiunii diplomatice a statului trimitator. In unele state, localurile oficiilor consulare nu sunt ocrotite de vreo imunitate.
Conventia de la Viena din 1963 a adoptat, pentru situatii speciale, sistemul imunitatii conditionale, bazat pe teza consimtamantului prezumat. Conform art. 31 din aceasta Conventie, autoritatile tarii de resedinta nu au dreptul sa intre in partea din localurile oficiului consular folosit exclusiv pentru nevoile muncii sale, decat cu consimtamantul sefului oficiului, al persoanei desemnate de acesta sau al sefului misiunii diplomatice a statului trimitator. Consimtamantul sefului de post consular poate fi considerat ca obtinut in caz de incendiu sau alta calamitate, care ar reclama masuri imediate de protectie. Cu toate ca exista aceasta rezerva, statul de resedinta este dator, potrivit prevederilor art. 31, sa ia toate masurile cuvenite pentru protectia localurilor oficiilor consulare stabilite pe teritoriul sau, impotriva oricaror patrunderi samavolnice, distrugeri sau deteriorari, sa previna orice actiuni care ar tulbura pacea sau ar aduce atingeri demnitatii misiunii consulare.
Localurile consulare, mobilierul aflat in ele, bunurile proprietate a postului consular, mijloacele lui de transport sunt acoperite de imunitate impotriva oricaror forme de rechizitie pentru motive de aparare nationala sau de utilizare publica. In cazul cand o expropriere este necesara in astfel de scopuri, statul de resedinta este dator sa ia toate masurile pentru a se evita perturbari in exercitarea functiilor consulare si va plati statului trimitator o despagubire prompta, adecvata si efectiva.
Inviolabilitatea arhivelor consulare este consacrata din vremuri indepartate, ea fiind o institutie consuetudinara unanim recunoscuta. Arhivele consulare cuprinzand corespondenta si documentele consulare, cartile si registrele consulatului sunt aparate de o imunitate neingradita, care opereaza nu numai cand corespondenta se afla la sediul oficiului consular, ci si in cazul in care documentele se afla asupra unui functionar sau angajat consular, in afara sediului reprezentantei consulare.
C. Imunitatile personale ale functionarilor consulari
C.1. Inviolabilitatea persoanei
In dreptul international se recunoaste, ca o regula cutumiara, obligatia statelor de a trata agentii consulari cu respectul cuvenit pozitiei lor oficiale. Interesul asigurarii conditiilor necesare pentru exercitarea functiilor cu care este investit in calitate de reprezentant oficial al statului trimitator este considerat drept ratiunea acestui privilegiu, caruia ii corespunde obligatia tarii de resedinta de a lua masurile ce se impun pentru a preintampina orice atac impotriva persoanei sau atingerea adusa persoanei, libertatii sau demnitatii ei. Daca un functionar consular este insultat sau maltratat, ori sufera vatamari corporale etc., statul de resedinta este raspunzator, fiind prezumat culpabil in indeplinirea indatoririi de proteguire a consulilor. In astfel de cazuri, statul de resedinta este dator sa sanctioneze pe autorii delictelor ori ai faptelor daunatoare; statul gazda trebuie sa aplice masurile de politica represiva si de politie in asa fel incat sa asigure linistea si securitatea consulilor.
C.2. Imunitatea de jurisdictie
Spre deosebire de agentii diplomatici, dreptul consular nu acorda functionarilor consulari o imunitatea absoluta de jurisdictie; in principiu, ei sunt deci justitiabili in fata tribunalelor civile sau penale ale tarii de resedinta. In practica, functionarii consulari au totusi, si in acest domeniu, o pozitie privilegiata, bucurandu-se de o anumita protectie stabilita prin tratatele consulare, pe baza reciprocitatii, a curtoaziei, a legilor interne sau a politicii statului de resedinta. Doctrina si practica statelor fac insa o distinctie intre actele si faptele savarsite de consul in exercitiul atributiilor sale oficiale si cele savarsite in afara acestor atributii, pentru a recunoaste consulilor imunitate de jurisdictie in privinta celor dintai; acest regim diferentiat s-a oglindit si in jurisprudenta, iar regula a fost consacrata in Conventia de la Viena din 1963 cu privire la relatiile consulare, care prevede ca functionarii si angajatii consulari nu sunt supusi jurisdictiei locale in privinta actelor lor oficiale. Conform prevederilor Conventiei, imunitatea de jurisdictie nu opereaza in actiunile civile decurgand dintr-un contract incheiat de un functionar sau un angajat consular in care acesta nu a contractat, in mod explicit sau implicit, in calitate de agent al statului trimitator si nici in cazul actiunilor civile in despagubiri ca urmare a unui accident cauzat de un vehicul, o nava sau un avion.
Prin urmare, cu exceptiile aratate, membrii oficiului consular vor raspunde, civil, penal, administrativ, conform legilor locale, in fata organelor jurisdictionale ale tarii de resedinta pentru activitatile desfasurate in afara atributiilor lor oficiale. Tribunalele nationale ale diferitelor tari au pronuntat hotarari care au facut autoritate in cazuri de insusire de fonduri, frauda prin fals, calomnie etc., fapte care nu aveau nici o legatura cu indeplinirea functiilor consulare.
Consulii vor putea fi urmariti , judecati si condamnati dupa legile statului de resedinta pentru activitati subversive sau de spionaj.
In privinta modului in care se pune in miscare actiunea pentru stabilirea responsabilitatii consulilor, practica statelor ofera modalitati diverse. Astfel, in unele conventii consulare sau reglementari nationale se prevede ca impotriva consulilor nu se poate porni nici o actiune, fara instiintarea prealabila a statului trimitator, pentru ca acesta sa poata recurge, in aparare, daca apreciaza ca este necesar, la calea protestului diplomatic. Unele tratate consulare fac o deosebire intre faptele civile si cele penale, pentru a admite autoritatea jurisdictiei locale in materie penala numai pentru fapte de o anumita gravitate savarsite de consul. Un numar de conventii incheiate dupa anul 1950 au consfintit sistemul imunitatii de jurisdictie in privinta actelor oficiale ale consulilor, indiferent de domeniul caruia aceste acte i-ar apartine: penal, civil, administrativ.
Pozitia oficiala a consulului, ca reprezentant al intereselor statului trimitator pe teritoriul statului care l-a acceptat, se reflecta si la regimul juridic privind protectia persoanei lui. Desi raspunzatori in fata instantelor locale pentru faptele lor penale, consulii nu pot fi tratati ca simpli particulari. De aceea, in practica conventionala s-a adoptat, in ultimele decenii, un regim de exceptie in privinta functionarilor consulari (care nu se aplica si angajatilor consulari); astfel, potrivit normelor consfintite in Conventia de la Viena din 1963, functionarii consulari nu pot fi supusi arestarii sau detentiunii pe timpul judecatii, afara de faptul in care au savarsit o infractiune grava si pe baza unei hotarari pronuntate de un organ judiciar competent. Functionarii consulari nu pot fi inchisi sau supusi vreunei alte masuri privative sau restrictive de libertate, decat pentru executarea unei hotarari judecatoresti definitive.
Gravitatea infractiunii, elementul specific care legitimeaza masura privativa de libertate impotriva consulului, nu este determinata in termenii conventiei. In practica, statele folosesc in tratatele consulare criterii felurite pentru determinarea gravitatii faptelor penale.
Pe de alta parte, consulul este obligat sa se prezinte in fata instantelor in cazul in care un proces penal a fost pornit impotriva sa; procedura, in diferitele faze ale procesului, trebuie insa sa fie indeplinita, in privinta acestuia, cu respectul cuvenit pozitiei sale oficiale, iar daca nu este vorba de o infractiune grava, indeplinirea procedurii trebuie sa se faca in asa fel incat exercitarea functiilor consulare sa fie stanjenita cat mai putin.
Asupra arestarii sau detentiunii unui membru al personalului consular, precum si cu privire la pornirea unui proces penal impotriva acestuia, autoritatile statului de resedinta au indatorirea de a instiinta neintarziat, printr-o notificare, pe seful postului consular.
Daca arestarea, detinerea sau procesul penal privesc pe insusi seful oficiului consular, statul trimitator trebuie informat pe canalele diplomatice despre acest lucru. Aceste notificari isi gasesc ratiunea in interesele ambelor state de a se lua masurile ce se impun pentru ca faptele personale ale functionarilor consulari sa nu aduca prejudicii grave relatiilor consulare insesi. Astfel, incunostiintat despre arestarea si detinerea functionarului consular, sau despre procesul penal pornit impotriva acestuia, statul trimitator are posibilitatea sa verifice daca masurile dispuse de autoritatile statului de resedinta sunt de buna credinta si justificate, putand in caz contrar sa recurga la calea protestului diplomatic. Uneori, conventiile consulare contin prevederi prin care declansarea urmaririi penale impotriva functionarilor consulari este conditionata de efectuarea unor consultari prealabile cu statul trimitator.
D. Obligatia de a depune ca martor
Functionarii consulari sunt datori sa raspunda la chemarea instantelor judecatoresti sau a organelor jurisdictionale si administrative ale statului de resedinta si sa depuna ca martori; ei nu se bucura de scutirea pe care dreptul international o recunoaste, in aceasta privinta, membrilor personalului diplomatic.
Obtinerea depozitiei nu trebuie insa sa stanjeneasca indeplinirea de catre functionarii consulari a indatoririlor lor oficiale; conventiile consulare si legislatia interna a statelor contin frecvent prevederi in acest sens. In practica statelor se recunoaste indeobste ca depozitia de martor a functionarului consular trebuie sa fie luata, ori de cate ori este posibil, la sediul consulatului sau la resedinta lui oficiala; legislatia unor tari ingaduie ca depozitia sa fie data in forma unei declaratii scrise. In marea lor majoritate, parerile emise in doctrina converg spre ideea ca exista un privilegiu consular, potrivit caruia functionarii consulari depun marturie, in forma orala sau scrisa, la sediul oficiului consular, in loc de a se prezenta in fata instantei; cazurile penale fac exceptie, prezenta functionarului consular in fata tribunalului fiind necesara in procesele penale. Oglindind stadiul practicii moderne, Conventia de la Viena din 1963 prevede ca, daca functionarul consular refuza sa depuna marturie, el nu poate fi supus vreunei masuri de constrangere sau vreunei pedepse, regim de care consulii onorifici si angajatii consulari nu beneficiaza.
Indatorirea consulilor de a depune ca martori nu priveste insa faptele de care ei au luat cunostinta in exercitarea atributiilor oficiale, nici corespondenta consulara. Dreptul lor de a refuza sa produca documente oficiale in fata tribunalelor sau a organelor administrative este un corolar al principiului inviolabilitatii arhivelor consulare si se aplica, fara vreo deosebire, consulilor de cariera si celor onorifici, functionarilor si angajatilor consulari.
Regula potrivit careia personalul oficiilor consulare nu este tinut sa dea in vileag informatii legate de exercitarea functiilor consulare este consacrata in conventiile bilaterale; in legislatia unor tari exista prevederi similare; regula a fost consacrata in Conventia de la Viena din 1963 in art. 44, paragraful 3.
E. Libertatea de miscare si de comunicare.
In principiu, functionarii consulari se bucura de aceeasi libertate de miscare ca agentii diplomatici; aceasta libertate se exercita in limitele stabilite prin legile si regulamentele tarii de resedinta in privinta zonelor cu acces interzis sau reglementat, pentru motive de securitate (art. 34 al Conventiei de la Viena din 1963).
Regimul este identic in privinta libertatii lor de comunicare cu guvernul statului trimitator, cu misiunea diplomatica sau cu celelalte oficii consulare; corespondenta si valiza consulara, serviciul curierilor consulari au regimul juridic al corespondentei, valizei si curierilor diplomatici (art.35 al Conventiei din Viena din 1963 cu privire la relatiile consulare).
O semnificatie deosebita pentru indeplinirea functiilor lor o prezinta dreptul functionarilor consulari de a comunica cu conationalii lor, asistenta si protectia cetatenilor statului trimitator constituind unul din atributele fundamentale ale institutiei consulare.
Conditiile exercitarii acestui drept sunt, de obicei, stabilite in conventiile bilaterale, precum si in legile si regulamentele statelor. Conventia de la Viena din 1963 consacra libertatea de comunicare in ambele sensuri, stabilind, pe de o parte, ca persoanele avand cetatenia statului trimitator sunt libere sa comunice cu consulul acestui stat, aceasta fiind, pe de alta parte, pe deplin liber sa comunice cu cetatenii sai ( art. 36(I), lit.a al Conventiei de la Viena din 1963).
Localurile oficiilor consulare se bucura, in materie fiscala, de acelasi regim privilegiat ca localurile misiunilor diplomatice (art.32 al Constitutiei de la Viena din 1963). Conventiile consulare contin prevederi cu privire la scutirea de taxe si impozite a localurilor consulare si, in lipsa unor reglementari conventionale, scutirea de taxe pentru localurile oficiilor consulare folosite in interesul public al unui stat strain suveran a fost recunoscuta de tribunalele unor state.
Taxele pe care consulatele le percep pentru serviciile private (in exercitarea atributiilor lor notariale, succesorale, pentru acordarea de vize si eliberarea de pasapoarte etc.), conform regulamentelor consulare, sunt scutite de orice impozite, taxele respective apartinand fondurilor publice ale statului suveran trimitator. De aceea, conform principiilor generale ale dreptului international, aceste fonduri nu pot fi grevate de taxe sau impozite cu caracter national sau local; regula este consacrata si in Conventia de la Viena din 1963 (art.39).
Conventiile consulare statornicesc, de obicei, scutiri de taxe personale, in beneficiul functionarilor consulari; in lipsa unor dispozitii conventionale, legile si regulamentele statului de resedinta statueaza adesea in materie, acordand scutirea de taxe personale pe baza de reciprocitate. Conventia de la Viena din 1963 prevede scutirea de impozite directe, de care beneficiaza functionarii si angajatii consulari si familiile lor (art. 49). Sunt exceptate de la scutirea fiscala: impozitele indirecte care sunt incorporate, in mod normal, in pretul marfurilor sau serviciilor, taxele ce se platesc pentru serviciile publice (apa, electricitate, gaz etc.), impozitele aferente imobilelor proprietate personala, precum si impozitele pe veniturile realizate din activitati comerciale sau industriale sau din exercitarea unor profesiuni libere, precum si din acele activitati pe care functionarii consulari le desfasoara, cu titlu personal, in afara atributiilor lor oficiale.
In privinta taxelor vamale, in practica statelor, asa cum aceasta este concretizata in legislatiile nationale si in conventiile bilaterale, se recunoaste, indeobste, ca posturile consulare sunt scutite de plata lor pentru toate obiectele importate si care sunt destinate uzului oficial.
Fundamentul juridic al acestei scutiri rezida in ideea ca bunurile apartinand statului trimitator, care sunt destinate uzului public al acestui stat, sunt acoperite de imunitate de jurisdictie fata de statul de resedinta.
Daca oficiul consular se bucura de scutire de taxe vamale pentru orice obiecte destinate uzului oficial, personalul oficiului - functionarii si angajatii consulari - au un regim diferentiat. In practica internationala s-au afirmat doua conceptii: cea dintai considera ca functionarii consulari sunt indreptatiti la scutire de taxe vamale numai pentru bunurile pe care ei le aduc pe teritoriul tarii de resedinta intr-un termen potrivit de la instalarea lor la post, a doua recunoaste scutirea de taxe vamale pentru toate articolele destinate uzului personal al functionarului consular si al membrilor familiei sale cu care are gospodarie comuna, independent de data la care sunt importate.
Conventia de la Viena din 1963 a adoptat ultima solutie, deosebind intre functionarii consulari si membrii lor de familie cu care au gospodarie comuna - care beneficiaza de scutire de taxe vamale pentru orice obiecte de uz personal, inclusiv efectele destinate instalarii lor - si angajatii consulari, care beneficiaza de aceasta scutire pentru obiectele importate cu ocazia primei lor instalari. Bagajele personale insotite de functionarii consulari si de membrii familiilor lor cu care au gospodarie comuna sunt scutite de control vamal, in aceleasi conditii ca bagajele agentilor diplomatici. In lipsa unor reglementari conventionale, regimul scutirilor de taxe vamale se stabileste prin legile si regulamentele interne, pe baza principiului reciprocitatii.
Alte privilegii si imunitati, ca: scutirea de inmatriculare a strainilor si de permise de sedere, scutirea de permise de munca, scutirea de obligatii in cadrul asigurarilor sociale, sunt recunoscute functionarilor consulari in anumite conditii, care au fost precizate in Conventia de la Viena din 1963.
Dupa ce am evocat, in trasaturile lui esentiale, statutul privilegiat al consulilor, este necesar sa amintim indatoririle acestora fata de statul de resedinta, indatoriri a caror respectare asigura eficienta intregii activitati consulare.
Fara prejudicierea privilegiilor si imunitatilor lor, functionarii si angajatii consulari si celelalte persoane care beneficiaza de ele, au - ca si agentii diplomatici - indatorirea de a respecta legile si regulamentele statului de resedinta; ei au de asemenea datoria de a nu se amesteca in treburile interne ale acestui stat.
Localurile consulare vor fi folosite pentru activitati desfasurate in exercitarea functiilor consulare, utilizarea lor intr-un mod incompatibil cu aceste functii nefiind permisa (art. 35 al Conventiei de la Viena din 1963).
|
