Politica Externa si de Securitate Comuna (PESC)
Este una dintre politicile cel mai putin comune ale UE - daca vom compara PESC cu Politica Comerciala sau cu Politica Agricola Comuna. De altfel, este de data relativ recenta la scara vietii UE - respectiv Tratatul de la Maastricht. Desigur exista o istorie a acestei politici, despre care vom vorbi mai jos.
11.1. Cat de comuna e Politica Externa si de Securitate Comuna ?
Exista un contrast la nivelul UE intre Politica Comerciala comuna pe de o parte, unde Comisia trateaza unitar si reprezinta UE ca intreg fata cu terte parti (OMC, etc), si Politica Externa si de Securitate Comuna, care acopera mai curand procese interguvernamentale, iar in anumite privinte statele membre pot adopta pozitii proprii (vezi exemplul recent al recunoasterii independentei Kosovo, februarie 2008). Unele evolutii recente indica anumite tendinte de centralizare - de pilda procesul de alcatuire a proiectului tratatul 727e41h ui constitutional si ideea infiintarii postului de ministru de externe al Uniunii. Tratatul de la Lisabona (Tratatul de Reforma) semnat in decembrie 2007 realizeaza si el pasi inainte pe calea centralizarii in domeniul PESC.
Stadiul actual al institutiilor si factorilor reponsabili din UE in privinta politicii externe este bine descris de cuvintele lui Henry Kissinger, care se intreba mai demult: "When I want to speak to Europe, whom do I call?"[1] La ora actuala avem cel putin doi demnitari europeni care au atributii de politica externa, ca sa nu vorbim de Presedintele Comisiei, domnul Barosso. Este vorba despre Inaltul Reprezentant al PESC, domnul Javier Solana si de Comisarul pe Relatii Externe a UE, Benita Ferrero-Walner.
Pentru a ilustra caracterul interguvernamental al PESC este suficient sa mentionam pozitiile diferite ale tarilor UE fata de razboiul din Golf (1991), Bosnia (anii 90), Kosovo (1998), razboiul din Irak (2003) si declaratia de independenta a Kosovo (2008). Exista o tensiune intre dorinta unei UE mai puternice, cu un cuvant mai greu de spus in afacerile internationale, si temerea de pierderea suveranitatii si a propriului cuvant la nivel international.
11.2. Scurta istorie a PESC
Tratatele de la Roma nu mentioneaza PESC, dar logica spillover conduce la nevoia conturarii unei PESC. Pe de alta parte, daca ne gandim la intentiile fondatorilor UE, Monnet, Schuman, dar si la miscari sau personalitati europene ulterioare, Miscarea Federalista, Altiero Spinelli, Jacques Delors, realizam ca exista suporteri importanti ai unificarii politice a Europei.
Un antecedent semnificativ al Cooperarii Politice Europene il reprezinta asa-numitul Plan Fouchet (Christian Fouchet, diplomat francez). Este vorba despre o propunere a Frantei de realizare a unei uniuni politice europene si venea ca o reactie la apropierea dintre UK si SUA, UK fiind perceputa ca un cal troian al SUA in Europa. Celelalte cinci state membre ale Comunitatilor au respins acest Plan[2], care s-a dorit a fi mai curand o uniune voluntara de state independente.
La Summitul CEE de la Haga din 1969, liderii europeni au decis reluarea procesului de constituire a unei Cooperari Politice Europene (European Political Cooperation sau EPC). Din 1970 CEE au promovat o EPC, dar fara acoperire formala in tratate, legi, ci doar printr-un acord voluntar informal. Deciziile luate in EPC erau bazate pe unanimitate.
Un pas inainte pe calea integrarii in relatii externe l-a reprezentat infiintarea CSCE (Conference for Security and Co-operation in Europe 1975, predecesoarea OSCE), prin care se realiza o consultare reciproca a membrilor CEE in majoritatea problemelor de politica externa. In 1986 are loc recunoasterea formala a EPC in Actul Unic European. Titlul III al AUE stipuleaza ca statele europene isi propun "sa formuleze si sa implementeze o politica externa europeana." Dar EPC era un proces strict interguvernamental, construit la nivelul Consiliului Ministrilor de Externe, sub conducerea Consiliului European, cu o continuitate la nivel subordonat si dotat cu un mic secretariat la Bruxelles pentru activitatea acestor structuri subordonate.
11.3. Cooperare Politica Europeana (EPC) si PESC
Exista o serie de dificultati ale procesului EPC: pentru tarile neutre si mici in procesele decizionale (de pilda Irlanda, Luxemburg), pentru interlocutorii externi ai UE, in masura in care Presedintia UE se roteste la fiecare 6 luni si deci interlocutorii europeni se schimba frecvent. Aceasta situatie se va schimba dupa intrarea in vigoare a tratatului de la Lisabona. Exista, pe de alta parte, factori care au contribuit la impulsionarea EPC, cum a fost caderea comunismului.
Diferentele de opinii si pozitii ale tarilor membre creeaza dificultati in calea unor decizii unice fata de evenimente si procese internationale. Iata, de pilda, cazul crizei si razboiului din Iraq (1990 - 1991), care a scos la iveala diferente, dupa cum urmeaza:
UK a fost favorabila folosirii fortei si a pus la dispozitie, sub comanda SUA, forte militare semnificative.
Franta era mai favorabila folosirii diplomatiei decat UK.
Germania s-a abtinut de la forta, in traditia pacifista postbelica.
Irlanda a ramas neutra.
Belgia, Spania, Portugalia au adoptat pozitia respectarii blocadei impotriva Iraq-ului si au oferit o contributie limitata de forte navale.
Presedintele Comisiei Jacques Delors remarca faptul ca Comisia Europeana nu are mecanisme institutionale si nici forta militara pentru a-i permite actiunea comuna.
Prin Tratatul de la Maastricht (TUE) PESC devine unul din cei trei pilieri ai UE (pilier interguvernamental). Obiectivele PESC sunt definite vag prin TUE:
Apararea valorilor comune si intereselor fundamentale ale tarilor membre.
Mentinerea pacii si intarirea securitatii internationale.
Promovarea cooperarii internationale.
Totusi, putem constata diferente intre EPC si PESC:
11.4. Cooperare si divergente in politica externa a CE/UE
Iata cateva exemple de cooperare a statelor europene in anii 90.
Presedintele UE participa la intrunirile G8 si reprezinta UE din punct de vedere politic. Aproape toate tarile au misiuni diplomatice la Bruxelles iar in aceste tari functioneaza Delegatii ale Comisiei. Conform fostului Proiect de Tratat Constitutional, aceste Delegatii ar fi trebuit sa fie precursoare ale Ambasadelor UE - parte a serviciului diplomatic al Uniunii.
Alaturi de aceste exemple de cooperare si putere comuna a UE in politica externa, putem ilustra o serie de slabiciuni ale PESC:
o Germania, odata cu unificarea cu RDG.
o Recunoasterea Croatiei de catre Germania in 1991
o UK a sustinut razboiul preventiv din Iraq (2003).
11.5. PESC dincolo de TUE
Prin Tratatul de la Amsterdam (TA) s-au realizat o serie de schimbari in ce priveste PESC si care au condus la o adancire a integrarii in aceasta politica. Acest tratat introduce:
o Policy Planning and Early Warning Unit;[3]
o Inaltul Reprezentant al PESC;
Incepand cu TA Consiliul European defineste: principii, directii, strategii comune de politica externa. Pana atunci Consiliul European definise strategii comune in ce priveste Rusia, Ucraina, Orientul Mijlociu, regiunea Marii Mediterane.
Comisia e responsabila pentru implementarea bugetului PESC si are exclusivitate in:
Comert exterior.
Ajutor umanitar.
Ajutor dezvoltare.
Reabilitare, reconstructie.
Sanctiuni terte parti.
Prin TA s-a hotarat reprezentarea externa a UE - prin Delegatiile Comisiei si Presedintia Consiliului (PESC). De asemenea, s-a decis prezenta politica in zone de conflict, crize, si trimiterea de reprezentanti speciali: Marile Lacuri (Africa), FYROM, Etiopia, Afganistan, Republica Moldova.
Tratatul de la Nisa (2001) extinde considerabil domeniile care intra in sfera votului cu majoritate calificata. De asemenea, mareste rolul Comitetului Politic si de Securitate in gestionarea crizelor.
11.6. Declaratia de la Laeken si Conventia pentru Viitorul Europei
Un rol deosebit in lansarea discutiei privind rolul UE in lume l-a avut Declaratia de la Laeken (2001), adoptata la Consiliul European din localitatea belgiana cu nume omonim. "Cum sa dezvoltam UE intr-un factor stabilizator si model intr-o lume noua, multipolara?"
Declaratia pune problema asumarii de catre UE a responsabilitatii in gestionarea lumii globalizate. De asemenea, pune problema rolului UE in dezvoltarea unei noi ordini mondiale, alternativa la cea existenta, in care modelul european al societatii de bunastare sa-si puna amprenta asupra relatiilor internationale. Liderii europeni si-au exprimat dorinta pentru dezvoltarea unei politici externe comune mai coerente. Declaratia pune sub semnul intrebarii divizarea UE pe pilieri. Si pune problema cooperarii intre Inaltul Reprezentant al PESC (activitate diplomatica a UE) si Comisarul responsabil cu relatiile externe (specializat mai curand pe relatii economice externe).
La Consiliul European de la Laeken a fost decisa organizarea unei Conventii pentru Viitorul Europei - pentru reorganizarea celor 4 Tratate europene si pentru a desfasura o dezbatere (inclusiv publica) privind viitorul Europei.
Analizand PESC si actiunile UE din ultima decada se remarca dorinta Uniunii de a fi prezenta mai activ pe scena internationala.[4] Conceptia de politica externa europeana include urmatoarele elemente:
extrapolarea valorilor UE spre exterior prin promovarea pacii, democratiei, drepturilor omului;
implicarea UE in afaceri internationale cu respectarea dreptului international;
adoptarea "cooperarii" , nu a "impunerii";
extinderea spre exterior a modelului economic si social al UE (societatea ramane prioritara in raport cu piata si statul - lupta impotriva saraciei si excluderii sociale).
Conventia pentru Viitorul Europei[5] a avut o semnificatie deosebita in ce priveste constructia europeana. A fost pentru prima data in istoria CE/UE ca probleme vitale ale Uniunii au fost dezbatute public, cu participarea a zeci de mii de cetateni, cu organizatii neguvernamentale etc. A fost prima data cand problema "deficitului democratic" (a lipsei de acces a cetatenilor europeni la decizia politica de la Bruxelles) a fost solutionata.
Rezultatele dezbaterii Conventiei prevedeau reforme importante:
atribuirea de personalitate juridica Uniunii;
renuntarea la pilieri,
fuziunea serviciilor de specialitate ale Consiliului si Comisiei;
extinderea majoritatii calificate la domeniul PESC;
intarirea politicii de aparare.
11.7. Proiectul Tratatului Constitutional
Rezultatul Conventiei a fost Proiectul de Tratat Constitutional (TC). Insasi ideea de Constitutie, continuta in titlu trimite la ideea unui stat european. Pe de alta parte, unii membri ai UE au avut obiectii serioase la adresa folosirii acestui termen. Perspectiva lor era mai curand interguvernamentalista si ea se reflecta in termenul "tratat" care trimite la ideea de intelegere intre actori politici internationali diferiti.
Ca urmare a evolutiilor din cadrul Conventiei, Proiectul Tratatului Constitutional continea urmatoarele prevederi in domeniul politicii externe, in esenta.
UE are urmatoarele domenii comune de interes:
o promovarea dezvoltarii durabile in lume,
o integrarea tuturor statelor in economia globala,
o eradicarea saraciei,
o protectia mediului inconjurator la scara globala.
Institutional, Consiliul European ramane cel mai important organism de coordonare a politicii externe.
Infiintarea pozitiei de Ministru de Externe al UE[6], care ar fi vicepresedinte al Comisiei si Secretar General al Consiliului UE; ar fi numit de Consiliul European, cu acordul Presedintelui Comisiei si cu aprobarea PE. Ministrul de Externe al UE ar fi Presedintele Consiliului Ministrilor Afacerilor Externe.
Delegatiile Comisiei ar fi inlocuite cu Delegatii ale UE, consecinta transformarii UE in entitate juridica; ele ar deveni ambasade ale UE.
Infiintarea unui Corp Diplomatic al UE - alcatuit din membrii Delegatiilor UE plus 5000-7000 diplomati.
Infiintarea unei Scoli Diplomatice Europene.
Reprezentarea UE ca "voce comuna" in organizatiile internationale.
|
